Структура и методика составления целевых комплексных государственных программ социально-экономического развития.

Введение

Актуальность. Современный этап развития общества характеризуется переходом к постиндустриальной экономике. Ее основными чертами являются высокая скорость изменений, быстрые темпы развития и изменения технологий, применение цифровых, нано- и био-технологий, признание человеческого капитала и знаний как основного производительного актива, а также высокая степень неопределенности внешней среды. Значительно возросла сложность и разнообразие экономической системы, а также взаимовлияние всех ее элементов друг на друга.
В настоящее время характерен общий тренд на усиление роли государства в экономике и увеличение масштабов государственных расходов и государственной собственности, что связано с объективными характеристиками постиндустриальной эпохи.
В этих условиях прежние подходы к регулированию экономики уже не дают желаемого результата. Происходит переосмысление роли государства в экономике и методов регулирования. На первый план выдвигаются новые задачи и приоритеты.

1. Программно-целевой подход как инструмент государственного регулирования

В настоящее время наиболее распространенным механизмом стратегического управления развитием экономики является программно-целевой (или программный) подход. Это управленческий подход, позволяющий мобилизовать материальные и финансовые ресурсы для решения комплексных задач. Благодаря этому он интегрирует два аспекта: пространственный и временной. Пространственный фактор предполагает, что для достижения цели необходимо объединить ресурсы различных регионов, отраслей, субъектов, форм собственности. Временной фактор означает достижение цели путем последовательного выполнения задач, предполагаемых программой. При этом основной проблемой, в том числе в Российской Федерации, остается оценка эффективности результатов проекта и нецелевое расходование средств. Поэтому задача совершенствования программно-целевого механизма в РФ сейчас особенно актуальна.
Программный подход является одним из инструментов развития экономики наряду с операционной бюджетно-налоговой и кредитно-денежной политикой, структурной политикой, бюджетным процессом, социально-экономическим прогнозированием, законотворчеством и другими управленческими механизмами. Социально-экономический прогноз при этом играет роль обоснования набора мер экономической политики.
Основной смысл применения программного подхода как инструмента развития экономики заключается в том, что в современных условиях неограниченных потребностей общества и жестких финансовых ограничений государственный бюджет не имеет средств для финансирования всех проблемных задач, поэтому лучше сосредоточиться на решении ограниченного количества приоритетных направлений, чем размывать бюджетные средства. Решение приоритетных экономических проблем даст впоследствии мультипликативный эффект на другие отрасли и тем самым усиливает эффект бюджетных вливаний, тогда как размытие финансирования по всем задачам сразу приведет к их недофинансированию и незавершению. Следовательно, выгоднее достичь результата в нескольких приоритетных задачах, чем не завершить ни одной.
Достоинством программно-целевого подхода является то, что в бюджете обычно выделяют 2 части затрат: фиксированную и гибкую. В фиксированную часть закладывают расходы на стратегические приоритетные программы и проекты, а в гибкую часть – операционные расходы.
Однако в случае ошибок в выборе приоритетных целей или планировании мероприятий программный подход может привести к неэффективному расходованию средств бюджета и не решить заявленных проблем.
Программный подход является частью системы стратегического планирования и управления. В стратегии обозначаются глобальные цели социально-экономического развития, и под эти цели создаются государственные или иные целевые программы. Программа является конкретным планом выполнения стратегии с четко прописанным набором мероприятий и выделением ресурсов под каждое мероприятие; также в программе обозначаются механизмы управления реализацией и контроля выполнения.

2. Развитие системы стратегического управления экономикой РФ

В XXI в. Россия вступила в новую стадию роста, характеризующуюся новыми трендами и условиями, «которые в значительной мере будут определять развитие глобальных процессов на обозримую перспективу».
Поэтому в современной ситуации необходимо развивать механизмы своевременной адаптации стратегий к условиям неопределенности и механизмы реализации стратегий. К таким механизмам относят программно-целевой подход, использование проектного подхода при реализации программ и проектов, а также программно-целевое бюджетирование.
Как справедливо отмечает В.Д. Андрианов, ни одна волна экономического роста, в том числе в новых индустриальных странах Азии, не была бы возможна без использования стратегического управления и долгосрочного планирования на государственном уровне. Без формулирования стратегических целей развития возможен лишь кратковременный хаотичный рост [6, с.1002].
Стратегическое управление на государственном уровне подразумевает формирование видения, миссии государства и целей государственного развития, определение системы сбалансированных показателей для оценки достижения целей, выбор механизмов достижения целей, ресурсное обеспечение запланированных работ, контроль и мониторинг выполнения стратегии, корректировка по мере необходимости.
Под стратегическим управлением экономической системой Г.Б. Клейнер предлагает понимать «управление, основанное на комплексной стратегии деятельности и развития данной системы» [9, с.37].
Государство также имеет свою миссию, которую называют национальной идеей. Миссия государства определяется исходя из духовно-нравственных идеалов населения, менталитета, исторических и географических особенностей, природных условий.
Субъектами стратегического управления являются государство, общество и экономика. Разрабатывать стратегию должно государство, так как ему общество делегировало права на управление экономикой. Под стратегией понимается «обобщенное представление структуры и функционирования экономической системы, основанное на целостном видении процессов производства и воспроизводства». Важная роль стратегического управления состоит в согласовании интересов и координации действий всех экономических субъектов. При этом повышается качество управления экономикой и снижается вероятность субъективных и непрофессиональных решений [11, с.87].
Для эффективной реализации стратегии государству нужны финансовые и нефинансовые институты развития, которые будут координировать мероприятия, и концентрировать ресурсы для финансирования программ и проектов.
В.Л. Тамбовцев определяет стратегическое планирование как «разработку планов реализации предварительно созданной стратегии» [15, с.22]. Таким образом, стратегия предоставляет информацию для планирования.
В России существует множество разнообразных стратегических документов: стратегий, стратегических планов, концепций и программ развития регионов, а также методических рекомендаций по их применению.
В 2018 г. Президент подписал Указ № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года», в котором определил 9 национальных целей и показатели их достижения, а также основные показатели деятельности Правительства РФ до 2024 г. и прогноз социально-экономического развития РФ до 2024 г [3]. Для реализации указанных целей в 2018-2019 гг. утверждены 13 новых национальных проектов: демография, здравоохранение, образование, жилье и городская среда, экология, безопасные и качественные автомобильные дороги, производительность труда и поддержка занятости, наука, цифровая экономика, культура, малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы, международная кооперация и экспорт, комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры на период до 2024 г. Кроме федерального финансирования, национальные проекты предусматривают в качестве источников инвестиций бюджеты субъектов РФ и внебюджетные источники.
В 2020 г. в связи с кризисом, вызванным Ковид-19, был произведен пересмотр целей и Указом Президента РФ № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года» были определены 5 приоритетных целей социально-экономического развития страны: сохранение населения, здоровья и благополучия людей, обеспечение возможностей для самореализации и развития талантов, комфортная и безопасная среды для жизни и достойного, эффективного труда, успешное предпринимательство и цифровая трансформация [4]. Таким образом, провозглашена ценность перехода новому типу экономического развития путем структурной перестройки экономики при определяющей роли развития человеческого капитала и частного предпринимательства.

3. Новое положение о системе управления государственными программами РФ

Сложная система стратегических документов РФ, законодательных актов и методик стала одной из причин низкой эффективности функции стратегического планирования и управления нашей стране, а также вызвала необходимость пересмотра и упорядочения различных нормативных положений касательно разработки, реализации и оценки государственных программ. Постановлением Правительства РФ от 26 мая 2021 г. № 786 было принято Положение «О системе управления государственными программами Российской Федерации» [2], регулирующее порядок реализации и оценки эффективности государственных программ РФ с 2022 г. Данное Положение заменит собой ряд устаревших нормативных актов, включая «Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ РФ» (Постановление Правительства РФ от 2 августа 2010 г. № 588) и «Правила разработки, реализации и оценки эффективности отдельных государственных программ РФ» (Постановление Правительства РФ от 12 октября 2017 г. № 1242).
Новое положение № 786 указывает, что государственная программа представляет собой документ стратегического планирования, задачей которого является реализация приоритетных направлений государственной политики социально-экономического развития страны и достижение национальных целей развития, определенных указом Президента РФ № 474.
Выделяется 2 типа государственных программ. Первый тип – это государственные программы, направленные на достижение общенациональных целей и обеспечение национальной безопасности в рамках конкретной отрасли или сферы развития. Второй тип – это комплексные программы, решающие проблемы межотраслевого и территориального взаимодействия, иногда в рамках нескольких государственных программ. Таким образом, в новом документе нашли отражение такие признаки программ, как нацеленность на решение стратегических проблем национального масштаба и координация мероприятий, затрагивающих различные сферы и территории деятельности.
Согласно положению № 786 в государственных программах обязательно выделяется проектная и процессная части, об особенностях управления которыми сказано в следующем абзаце. В документе отдельно приведен список видов деятельности, которые не подлежат реализации на программно-целевой основе. В основном это расходы на содержание постоянных органов власти (например, Президент, Государственная Дума и Совет Федерации, Верховный Суд и т.п.), международные визиты и обязательства, поддержка политических партий и референдумов, и некоторые другие направления [2].
Для успешной реализации государственных программ требуются особые технологии управления. В мировой практике распространены два подхода к управлению выполнением программ: процессный и проектный; их выбор зависит от характера деятельности и желаемого результата. Если деятельность является рутинной, повторяющейся и ориентирована на стандартизированный результат, то для управления ею целесообразно применять процессный подход, который заключается в оптимизации повторяющихся процессов и создании постоянной организационной структуры для выполнения работ.

4. Современные проблемы системы программно-целевого планирования РФ

Национальная российская система стратегического развития и управления имеет множество проблем, связанных с особенностями исторического развития нашего государства, управленческим и культурным менталитетом руководящей элиты, а также с темпами и ограничениями экономического роста в настоящий момент.
На формирование системы стратегического планирования и программных методов управления экономикой в РФ значительное влияние оказала смена экономической системы в конце ХХ в., когда произошел переход от плановой к рыночной экономике. Соответственно изменились институты государственного регулирования (от Госплана к неопределенным) и методы планирования (от директивных к индикативным). Была разрушена советская плановая система, включая научные институты, занимающиеся разработкой методологии и научным обоснованием планов и прогнозов, утрачена квалификация персонала, научные традиции, опыт и теоретическая база. «В 1990-е – начале 2000 гг. Правительство не могло внедрить в практику долгосрочное бюджетное планирование из-за неустойчивой макроэкономической ситуации, чрезвычайно высокой инфляции, отсутствия законодательной базы, определяющей институциональную базу российской экономики и бюджетного процесса». Вследствие этого имел место десятилетний перерыв в применении инструментов государственного регулирования (1990-2000 гг.) и период господства свободного рынка. Новые институты и методики до сих пор не воссозданы в полной мере.
Данный факт осознается на высшем уровне власти, в связи этим Президент РФ В.В. Путин заявил о необходимости развивать систему стратегического планирования на качественно новой основе. На совещании с Советом Безопасности в сентябре 2021 г. он подчеркнул важность соответствия программных инструментов приоритетам национального развития.
6 октября 2021 г. Правительство РФ утвердило перечень инициатив социально-экономического развития Российской Федерации до 2030 года; всего выделено 42 инициативы, сгруппированных в 6 разделов: социальная сфера, строительство, экология, цифровая трансформация, технологический рывок и государство для граждан. Предполагается возможность финансирования этих проектов с привлечением средств Федерального бюджета и Фонда национального благосостояния наряду с частными инвестициями.
Новый Единый план по достижению национальных целей развития Российской Федерации на период до 2024 г. и на плановый период до 2030 г., который обычно утверждается Правительством РФ как комплекс мероприятий по выполнению поручений Президента, должен включать реализацию данных инициатив [10, с.46].
Таким образом, происходящие события показывают, что в России сейчас предпринимается попытка пересмотра системы стратегического планирования и управления с целью стимулирования ее более эффективной работы и возможности для концентрации ресурсов на приоритетных направлениях развития.
Перечень стратегических инициатив добавляет еще один вид к инструментам программного планирования. В РФ уже существуют национальные проекты, различные виды государственных программ, федеральные и ведомственные проекты; в этот же ряд становятся стратегические инициативы. В большинстве они дублируют мероприятия национальных проектов и государственных программ.

Заключение

На современном этапе развития общества роль государства в регулировании развития экономики претерпевает значительную трансформацию. Наряду с традиционными экономическими функциями по проведению антициклического регулирования, формированию бюджетно-налоговой и кредитно-денежной политики, а также законодательному регулированию, на первый план выходят задачи по стратегическому управлению, прогнозированию и долгосрочному программированию экономического развития, структурной перестройке экономики, созданию глобальных конкурентных преимуществ, координации действий экономических агентов на всех уровнях власти, развитию человеческого капитала как главного актива постиндустриального общества.