Теория самоуправления

Важным является прежде всего четкое уяснение того, что является основой местного самоуправления. Первичной ячейкой местного самоуправления в зарубежных странах выступают, как правило, городские и сельские общины, которые могут именоваться по-разному («комьюнити» - в Англии и США, община - в Испании и Германии, «коммуна» - во Франции, гмина (община) - в Польше и др.). В России первичные территориальные коллективы людей традиционно ассоциировались с понятием «община», а в настоящее время - с понятием «местное сообщество». Вместе с тем российское законодательство в качестве субъекта права признает муниципальное образование (т.е. территорию). В частности, ст. 2 Закона N 131-ФЗ определено: «муниципальное образование - это городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения».
Полномочия населения выстраиваются на основе гарантий прав граждан на осуществление местного самоуправления, закрепленных Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ). Вместе с тем такими правами обладают далеко не все жители муниципального образования. По мнению Конституционного Суда РФ, муниципальная власть должна обеспечивать права и законные интересы именно тех граждан, чье постоянное или преимущественное проживание на территории соответствующего муниципального образования дает основание для отнесения их к населению данного муниципального образования. Учитывая, что согласно ст. 3 Закона РФ от 25 июня 1993 г. N 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» регистрация или отсутствие таковой не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов РФ, приведенный вывод Конституционного Суда РФ следует трактовать как обязательное условие реализации населением муниципальной власти. Учет мнения лиц, временно проживающих или владеющих недвижимостью на территории муниципального образования, также необходим.
Н.Л. Сковрон определяет несколько аспектов категории «население»: 1) граждане Российской Федерации, достигшие возраста, установленного для реализации своих прав на осуществление местного самоуправления; 2) жители, объединенные общей территорией; 3) лица, зарегистрированные по месту жительства на территории муниципального образования, вне зависимости от гражданства и возраста. К последним относятся и лица, которые по тем или иным причинам не обладают полной гражданской дееспособностью, что не позволяет им реализовать свои избирательные права. Несмотря на то что далеко не все граждане, даже официально зарегистрированные на территории муниципального образования (не говоря уже о тех, кто проживает на данной территории без регистрации), обладают правом принимать участие в прямых формах осуществления муниципальной власти (местные выборы, референдум, сход и т.д.), все они так или иначе участвуют в правоотношениях по осуществлению местного самоуправления (например, через территориальное общественное самоуправление, институт муниципальных услуг или своих представителей). Следовательно, указанные лица обладают общим публичным интересом.
Дискретность осуществления форм прямой демократии отчасти объясняет низкую активность населения по отстаиванию своей самостоятельности при осуществлении муниципальной власти. А.Н. Рыков также отмечает низкий уровень правосознания граждан, который не способствует их самоидентификации как единого властного субъекта, что позволяет сделать вывод о декларативности конституционных норм, касающихся самостоятельности осуществления местного самоуправления населением, и «ненужности» такой самостоятельности самому населению.
С этим выводом нельзя согласиться, поскольку отсутствие общественного контроля и потенциала самоорганизации вкупе с формальностью демократических процедур делают неэффективным осуществление не только муниципальной власти, но и власти государственной. Уровень активности местного населения при решении вопросов местного значения в конкретном муниципальном образовании не может влиять на содержание его правосубъектности. Восприятие гражданами себя как участников муниципально-властных отношений способствует формированию единого местного сообщества в границах муниципального образования, однако не может быть условием для реализации муниципальной власти, в том числе населением.
Представляется, что основной субъект муниципальной власти необходимо понимать максимально широко и включать в него всех лиц, проживающих и/или зарегистрированных по месту жительства на территории муниципального образования. Ограничение населения исключительно лицами, которые постоянно или преимущественно проживают на территории муниципального образования, необоснованно исключает из данного круга лиц тех, чьи интересы затрагиваются муниципально-властными решениями, что может привести к игнорированию их интересов в ходе формирования публичного интереса.
Местное сообщество, таким образом, - это совокупность жителей определенной территории, сформированная для реализации ими своих прав по решению вопросов, представляющих общий интерес. Население же как субъект муниципальной власти включает в себя всех жителей муниципального образования вне зависимости от их прямого волеизъявления, а также форм объединения. Общий же интерес населения находится в публичной сфере управления муниципальным образованием и осуществления местного самоуправления. В связи с этим если осуществление местного самоуправления как такового возможно местными сообществами, то муниципальная власть реализуется только населением муниципального образования.
Л.Т. Чихладзе и В.П. Иванский используют феноменологический подход для определения местного населения как носителя общественного правосознания - совокупности жителей муниципального образования, обладающей правосознанием и способностью принимать активное участие в правовой жизни посредством правовой коммуникации. Вместе с тем полагаем, что правильнее говорить не о коллективном правосознании граждан, обладающих правом на участие в местном самоуправлении, а об их самосознании как лиц, принимающих участие в местном самоуправлении.
Е.И. Бычкова называет местное население объединением жителей определенной территории, имеющих общие интересы в решении вопросов местного значения. Данная дефиниция достаточно широка для того, чтобы только населением всего муниципального образования исчерпать перечень субъектов местного самоуправления. При условии, что таких объединений может быть несколько в рамках одного муниципального образования, необходимо выделить субъект, способный осуществлять именно властные полномочия.
Кроме того, если теоретически население можно определить как самый крупный, но лишь один из видов местных сообществ конкретного муниципального образования, то фактически население объединяет в себе всех жителей муниципального образования, а также остальные местные сообщества. При этом максимально широкое понимание жителей муниципального образования как лиц, обладающих правом на осуществление местного самоуправления, служит конкретизации пределов воздействия муниципальной публичной власти в муниципальном образовании, поскольку нельзя забывать, что население является не только субъектом, но и объектом властного воздействия.

1.2. Система местного самоуправления

Согласно Закону 2003 года население может выносить на референдум вопрос о структуре органов местного самоуправления только во вновь образованных муниципальных образованиях. Причем если речь идет о вновь образованных внутригородских районах, то там также запрещено проводить референдумы по структуре органов. Это, кстати, означает разный правовой статус однотипных муниципальных образований, что противоречит статье 19 Конституции РФ.
Правовой статус каждого органа местного самоуправления имеет довольно детальное правовое регулирование на уровне федерального закона. С одной стороны, это является гарантией реализации прав граждан на осуществление местного самоуправления, а с другой - вмешательством в организационную самостоятельность местного самоуправления, предусмотренную в статье 12 Конституции РФ.