Состав и формирование законодательной базы в сфере местного самоуправления в Санкт-Петербурге

эти же виды муниципальных образований указаны в части 2 статьи 2 Закона Санкт-Петербурга № 411-68 «О территориальном устройстве Санкт-Петербурга». В настоящее время в Санкт-Петербурге насчитывается 111 муниципальных образований, в том числе 81 муниципальный округ, 9 городов и 21 поселок. С 2005 года город Петергоф является наукоградом и обладает статусом городского округа.
Вместе с тем ни одни из выше указанных законов субъекта Российской Федерации не содержит определения данных видов муниципальных образований, которые бы указали на специфику правового статуса того или иного вида. В лучшем случае в качестве правового обоснования выделения видов муниципальных образований можно указать «основанные на объективных характеристиках территориальные, географические, культурные, экономические и иные особенности муниципального образования, установленные в целях определения перечней вопросов местного значения для каждого муниципального образования исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства на основании социально-экономической, технологической и иной взаимозависимости территорий муниципальных образований, единства рынка товаров и услуг коммунального назначения, требующих согласованного принятия решений органами государственной власти Санкт-Петербурга и органами местного самоуправления по вопросам, затрагивающим интересы жителей одного или нескольких муниципальных образований» (ч.1 ст.2 Закона Санкт-Петербурга № 420-79). Иными словами, это означает, что разделение муниципальных образований Санкт-Петербурга на виды сложилось исторически и, прежде всего, основано на особенностях территориального устройства этого субъекта Российской Федерации. Те муниципальные образования, которые были созданы в рамках исторических границ Санкт - Петербурга, получили статус муниципальных округов, остальные муниципальные образования, расположенные пригородной зоне Санкт-Петербурга, - статус городов и поселков.
Отсутствуют критерии видового разделения муниципальных образований также и в муниципальных нормативных правовых актах - Уставах муниципальных образований. Так, Устав муниципального округа Оккервиль содержит указание на официальное наименование муниципального образования без какой-либо конкретизации (ч.1 ст.1, ст.3); аналогичная ситуация сложилась в муниципальных образованиях - город и поселок, например, в городе Ломоносов (ч.1 ст.1, ст.3 Устава муниципального образования город Ломоносов) и в поселке Усть-Ижора (ч.1 ст.1, ст.3 Устава муниципального образования поселок Усть-Ижора).
В научной литературе вопрос разделения внутригородских территорий на виды не является предметом рассмотрения, причем как в общетеоретических работах по муниципальному праву. так и в узкоконкретных исследованиях, посвященных вопросам особенностей территориальной организации местного самоуправления, встречаются отдельные замечания по данному вопросу. Е. С. Шугрина в одной из своих статей отметила, что термину внутригородская территория законодателем субъекта Российской Федерации придается иной смысл, чем вложенный в него федеральным законодателем; он рассматривается только как указание на часть городской территории и используется для введения новых видов муниципальных образований (муниципальный округ, город и поселок), вопреки федеральному закону, который не предоставлял субъектам России права вносить изменения в перечень видов муниципальных образований, установленный на федеральном уровне.
Для нашего рассмотрения не является важным вопрос, имел ли место выход регионального законодателя за пределы установленных для него полномочий и нарушение федерального закона, тем более, что оспаривания и отмены соответствующих норм законов Санкт-Петербурга не было. Это обстоятельство может указывать, что подразделение внутригородских территорий на виды находится в рамках особенностей территориальной организации местного самоуправления в городе федерального значения.
Гораздо важней поставить вопрос об обоснованности выделения существующих видов внутригородских территорий, наличия рациональных и логичных критериев для их дифференциации, ответ на который как в нормативных правовых актах, так и в научной литературе отсутствует. По-видимому, из всех существующих в Санкт-Петербурге видов муниципальных образований наиболее обоснованным является муниципальный округ, представляющий часть исторической городской территории и обладающий в силу этого территориальной, социальной, экономической и культурной целостностью и своеобразием. В отношении же города и поселка подобного сказать нельзя: их правовая связь с Санкт-Петербургом оформилась относительно недавно. Целесообразность использования для обозначения таких внутригородских территорий терминов «город» и «поселок» представляется сомнительной.
В российском праве указанные понятия используются в строго определенном смысле как обозначение разных видов населенных пунктов и соответствующих административно-территориальных единиц. Согласно Указу Президиума Верховного Совета РСФСР «О порядке решения вопросов административно - территориального устройства РСФСР» было проведено разделение населенных пунктов на сельские и городские, и в отношении последних установлено разделение на категории - города республиканского, краевого, областного, окружного и районного подчинения, рабочие, курортные и дачные поселки - в зависимость от количества населения и степени развитости инфраструктуры. При проведении муниципальной реформы в России в основу «сети» создаваемых муниципальных образований было положено сложившееся административно-территориальное устройство. Несмотря на это отождествлять муниципально-территориальное и административно-территориальное деление, муниципальные образования и административно-территориальные единицы нельзя. Подобное отождествление имеет место в случае понимания «города» и «поселка» как внутригородских территорий - муниципальный образований. С учетом сказанного в нормативные правовые акты Санкт-Петербурга следует внести изменения, отказавшись от таких видов муниципальных образований вообще или заменить их единым термином «городское поселение» в соответствии со смыслом, который вложил в последний федеральный законодатель (ч.1 ст.2 Федеральный закон № 131-ФЗ).
Следует заметить, что сложившуюся ситуацию в территориальной организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге можно рассмотреть и в другом ключе. Вопрос об особых видах внутригородских территорий был поставлен в научной литературе, в частности, Е. С. Шугриной, а региональный законодатель собственно понятие «вид внутригородских территорий» не использует. В таком случае термины «город» и «поселение» следует понимать не как вид муниципального образования, а как обозначение категории населенного пункта. Возможность такого подхода прослеживается в упомянутых выше Уставах города Ломоносов и поселка Усть-Ижора. Вместе с тем признать такое решение вопроса о видах муниципальных образований удовлетворительным нельзя. На смену вопросам о статусе «города» и «поселка» приходит вопрос о «муниципальных округах» и диспропорциональности территориальной организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге. По- видимому, окончательно решить данную ситуацию возможно только через установление единообразной системы муниципальных образований в городах федерального значения с учетом опыта территориальной организации местного самоуправления в подобных публично-правовых образованиях за рубежом.

2.2.Организация местного самоуправления в соответствии с законодательством города федерального значения Санкт-Петербурга

Вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований города федерального значения Санкт-Петербурга, установленных в ст. 10 Закона Санкт-Петербурга от 23 сентября 2009 г. № 420-79 «Об организации местного самоуправления в Санкт- Петербурге», в настоящее время насчитывается 52.
Они охватывают различные направления деятельности:
нормотворчество и муниципальное управление;
информирование населения и юридическая поддержка граждан и организаций;
обеспечение безопасности населения;
благоустройство территории муниципальных образований;
выполнение отдельных государственных полномочий в соответствии с Законами Санкт-Петербурга, а также воспитание населения, организация культурной, спортивной массовой работы, и конечно, вопросы, касающиеся социальной сферы.
Даже при поверхностном анализе этих вопросов местного значения можно отметить, что абсолютное большинство из них носит социально-направленный характер. С целью планового подхода к реализации наиболее важных вопросов местного значения, исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления разрабатываются и утверждаются ведомственные целевые программы. Эффективное использование данных ведомственных целевых программ и есть основной вклад органов местного самоуправления Санкт-Петербурга в реализацию конституционного принципа социального государства.
Если говорить о наиболее финансово емком вопросе местного значения - благоустройстве, то понятно, что действия в этом направлении направлены на улучшения качества жизни всех жителей муниципального образования независимо от того, живут они в данном благоустроенном дворе, на реконструированной территории или только проходят по дороге на работу или в школу.
Чтобы более конкретно описать деятельность органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге по реализации конституционного принципа социального государства, приведу некоторые примеры реализации