Программно-целевое управление расходами бюджета: задачи, принципы, механизмы, эффекты

1. Теоретические основы программно-целевого управления расходами бюджета.
Бюджет - это полный перечень производимых доходов и расходов за определенный период времени, утверждаемый решением и подлежащий исполнению. Он может быть не только государственный, - у каждого юридического или физического лица имеется бюджет, который те планируют в зависимости от своих возможностей.
Бюджет — это план доходов и расходов в рамках предстоящей деятельности. Те, кто составляет или утверждает бюджет, редко могут обеспечить полное совпадение фактического результата с принятым бюджетом. В первую очередь, это касается государственного сектора.
Государственный бюджет — «система определенных денежно-распределительных отношений, регламентируемых государственными органами власти, по поводу перераспределения части национального богатства для образования и расходования основного централизованного фонда денежных средств государства». Бюджет утверждается актом, то есть бюджетным законом, и заверяется высшими законодательными органами власти страны.

1.1 Понятие и основные задачи программно-целевого управления расходами бюджета.
Успешной реализации задач стратегического планирования, в значительной степени способствует использование подходов программно-целевого бюджетирования.
К таким задачам относится выбор путей и способов, определение ресурсов, координация действия всех участников достижения целей и решения задач социально-экономической политики РФ, субъектов и обеспечение национальной безопасности страны, А также организация мониторинга и контроля за исполнением задач стратегического планирования.
Особенность бюджетов, формируемых на программной основе, заключается в том, что включаемые в них расходы увязываются с различными программами, которые ориентированы на определенные стратегические итоги деятельности министерства или ведомства в рамках конкретных программ.
Основой для формирования программно-целевого бюджета служат государственные программы.
Программно-целевой бюджет можно представить как документальное отображение выбранного альтернативного курса действий, направленных на реализацию государственной программы и достижение поставленных в ее рамках целей и ключевых целевых показателей.
Разработка программно-целевого бюджета подразумевает формирование экономической оценки имеющегося ресурсного потенциала, а также выработку вариантов его использования для достижения поставленных программных задач. Кроме того, процесс разработки программно-целевого бюджета предполагает поиск путей наиболее оптимального использования имеющихся ресурсов.
Программный бюджет лишь создает необходимые предпосылки для полномасштабного внедрения программно-целевых методов в деятельность органов исполнительной власти.
Предполагается, что эффективность программного бюджета как одного из инструментов реализации государственной и муниципальной политики будет определяться результатами комплексной реформы государственного и муниципального управления.
При этом развитие государственных (муниципальных) программ рассматривается в качестве основного инструмента повышения эффективности бюджетных расходов. В таблице 1 представлены результаты сравнения основных характеристик программно-целевого бюджетирования и предшествовавших ему моделей бюджетного планирования.

Сложившийся порядок планирования расходов бюджетов позволял обеспечить, прежде всего, целевое использование государственных средств в соответствии с расходными обязательствами министерств и ведомств.
Таким образом, расходы при постатейном планировании распределялись по министерствам и ведомствам, которые демонстрировали слабый уровень инициативности и ответственности за результаты своей деятельности, а также отсутствие заинтересованности в экономном использовании бюджетных средств.
Подводя итоги, можно сделать вывод, что программно-целевой метод планирования – это комплекс мероприятий для достижения поставленных задач (целей). И в этом комплексе главным связующим звеном выступает механизм реализации госпрограмм.
А задачи – это планирование, построение схематично разложенных этапов расходов бюджета на определенные периоды, выделение участников процесса за осуществлением контроля по исполнению этих этапов, контрольно-вычислительная функция, выражающая результаты применения этих этапов в каждом регионе. Что они принесли, каким образом (положительно или отрицательно) повлияли на деятельность местных органов власти.

1.2 Принципы программно-целевого управления расходами бюджета.
Можно упомянуть, что в Бюджетном кодексе РФ (ст. 37) указано, что бюджет должен основываться на принципе достоверности. Данный принцип означает, что показатели прогноза социально-экономического развития должны быть надежными, а расчет доходов и расходов бюджета должен быть реалистичным.
Для всякой работы над бюджетом очень важны грамотно сделанные прогнозы доходов и расходов государства. Особую важность они приобретают, когда применяются бюджетно-политические ограничения и модель формирования бюджета «сверху вниз». Если не выдерживать высокое качество прогнозов, то и методы эти лишаются смысла. Применение бюджетно-политических целей и бюджетного процесса по модели «сверху вниз» подразумевает, что правительство, министерства и другие органы государственной администрации должны брать на себя ответственность за те отклонения в части расходов, которые, естественно, всегда имеют место. Принятие на себя ответственности становится невозможным, если отклонения окажутся слишком большими. Тут уже необходимо корректировать бюджет в ходе его исполнения.

1.3 Механизмы программно-целевого управления расходами бюджета и его эффекты (посмотреть практику российскую и иностранную).
В Бюджетном кодексе РФ сказано, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с задействованием наименьшего объема средств (экономичности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности). Вместе с тем при данном подходе к формированию плановых показателей распорядители бюджетных средств не могут ответить на вопрос, как достичь тех или иных плановых значений. Как следствие, возникают ситуации, при которых программы основываются на заведомо недостижимых плановых значениях, не подкрепленных соответствующими расчетами и не учитывающих ограниченный ресурсный потенциал.

2. Оценка практики применения программно-целевого управления расходами бюджета РФ.
На территории Российской Федерации действует утвержденная 26.07.2013 года Министерством Финансов РФ Методика №75н «Об утверждении методики проведения оценки результатов, достигнутых субъектами Российской Федерации в сфере повышения эффективности бюджетных расходов, и динамики данных результатов».
В данной Методики приведены формулы, по которым рассчитываются показатели оценки результатов деятельности субъектов РФ в части расходной статьи.
Те регионы, которые, по проведенной оценке, показывают самые высокие показатели оценки результатов повышения эффективности расходов своего бюджета, получают статус 1 категории. Наивысшей из всех возможных категорий. Всего основных категорий пять.
Динамика результатов в части улучшения эффективности расходов местного бюджета проводится за период текущий год в сравнении с предыдущим годом. Эта динамика рассчитывается по формулам, отмеченным в указанной Методике.
Так, дополнительно учитываются проведение независимой оценки соответствия качества фактически предоставленных государственных услуг утвержденным требованиям, изучение мнения населения о нем. Важна доля учреждений, выполнивших государственное задание на все 100%.
Кроме того, определяется доля учреждений, в которых соотношение средних зарплат руководителей и работников превышает 8 раз.
По итогам оценки Минфин России отбирает регионы, которым из государственного бюджета выделяются субсидии на реализацию программ повышения эффективности бюджетных расходов.
Например, рассмотрим тот факт, что правительство РФ выделило бюджет на 2022-2024. И в нем заложено существенное увеличение расходов на оборону государства:
В 2021 году – 3, 381 трлн. рублей, в 2022 – 3,51 трлн.руб., в 2023 – 3,55 трлн.руб., в 2024 – 3,81 трлн.руб.
Для сравнения рассмотрим финансирование национальных проектов и целей, которые включают в себя поддержку семей с детьми, ремонт существующих и строительство новых школ, создание сети кампусов мирового уровня, лечение тяжелобольных детей, расселение аварийного жилья, транспортные, экологические проекты, развитие инфраструктуры, а также увеличение выплат военнослужащим.
И здесь цифры совершенно другие – в 2022 году на все это выделяют всего 3,6 трлн.руб., в 2023 и 2024 годах выделяют 3,9 трлн.руб. и 4 трлн.руб. соответственно.
Таким образом, из всего этого можно сделать вывод, что программно-целевое управление расходами бюджета РФ на ближайшие годы практически в полном объеме направлено на укрепление обороны нашей страны.
Кроме того, можно привести динамику доли теневой экономики в процентах в ВВП в России в 2014-2019 гг., что можно отнести к последствиям применения программно-целевого управления расходами бюджета РФ. На Рисунке 2 отображена динамика.

2.1 Программно-целевое управления расходами федерального бюджета в России (Общее описание со статистикой, когда возникло, сколько программ было разработано изначально. Как они менялись, почему. К чему планировалось прийти).
Самым эффективным методом для совершенствования расходов бюджета страны во всем мире является программно-целевой метод. Этот метод реализуется через специальные целевые программы.
Этот метод достаточно современный, прост в использовании и завит как в России, так и в зарубежных странах, поэтому обретает все большую популярность. Он оправдывает все требования государственного финансового регулирования, потому что органы власти и все фирмы и предприятия направлены с помощью этого метода на достижение своих целей.
Существует программно-целевой метод бюджетирования. Его суть заключается в начальном формировании бюджета с учетом планирования будущих результатов. Этих результатов необходимо достичь, и уже по достижению этих результатов можно будет узнать сколько бюджетных средств необходимо для достижения поставленных целей.
Сама цель внедрения этого подхода в сфере бюджетного процесса заключается в непрерывной связи между самим выделением бюджетных денежных средств и конечными результатами по мере их использования.
Формула выглядит так: цель – пути ее достижения и реализация цели – какими способами можно достичь цель – что необходимо для достижения цели – кто будет осуществлять исполнение цели.
Согласно статистических данных основными задачами любой государственной программы является создание комплекса организационно-хозяйственных, производственных, научно-технических, социально-экономических мер, которые должны быть направлены на решение первоочередных проблем в определенный промежуток времени.
Государственные программы направлены на повышение точности и прозрачности расходования средств бюджета. Кроме того, они увеличивают степень ответственности за достижение поставленных задач, и, в результате, способствуют повышению эффективности использования бюджетных средств и рационализации расходов бюджета.

2.2 Анализ результатов перехода РФ на программно-целевое управление расходами бюджета.
Самое широкое распространение в нашей стране программно-целевой метод имеет на федерально-государственном уровне. Посредством этого метода реализуются программы федерального значения, а также местные ведомственные целевые программы.
А вот на территориальном уровне целевые программы реализуются не в полной мере. Часто это происходит хаотично и не приносит видимых результатов. Плюс ко всему, в нашей стране недостаточно развита нормативная и правовая основа формирования и выделение финансирования на целевые программы. Поэтому наши законодательные акты и документы не позволяют в полной мере реализовать использование программ на практике. У них нет методов достижения эффективности расходования бюджетных денежных средств, и они не могут реализовать все преимущества программно-целевого метода в широком спектре.
Сами процедуры программно-целевого планирования в нашей стране содержат множество недочетов и несовершенств. Они связаны, прежде всего, с выбором приоритетов в достигаемых целях, созданием системы показателей достигаемых результатов и тому подобное.
Сама сущность программно-целевого метода заключается в отборе наиболее приоритетных направлений и их достижение в определенные сроки с максимальной эффективностью. Приоритетными направлениями в нашей стране считаются экономическо-социальные мероприятия, а также научно-технические.

2.3 Оценка эффектов, полученных в результате перехода на программно-целевое управление расходами бюджета.
Несмотря на достаточно длительный период применения программно-целевого метода бюджетирования и большое количество попыток оценки эффективности реализации программ в регионах РФ, применяемые методы оценки результативности и эффективности являются формальными и не дают жителям ясного представления о реальном вкладе программ в социально-экономическое развитие территории.
В России отсутствует практика мониторинга хода реализации госпрограмм. В тоже время, это могла бы выступить экспертиза отчетов о ходе исполнения госпрограмм. В этом случае при проведении экспертизы годового отчета об исполнении госпрограмм можно использовать интегральную оценку эффективности их реализации с применением весовых коэффициентов целевых индикаторов.
Это позволит вывести качественную характеристику реализации программы на основании соотношения оценки результативности реализации программы и уровня ее финансового обеспечения, а именно: эффективная, недостаточно эффективная, неэффективная.
Однако, на сайте https://ach.gov.ru счетной палаты РФ приведена статистика результатов государственных программ за различный период. Например, за 2020 год счетная палата проанализировала результаты достижений внедренных госпрограмм и правильность использования выделенных на них из бюджета денежных средств. Проверены госпрограммы «о новом качестве жизни», куда включены были 10 программ (развитие здравоохранения, развитие образования, социальная поддержка граждан и другие), «об обеспечении национальной безопасности» - 2 программы, «инновационное развитие и модернизация экономики» – 15 программ, «сбалансированное региональное развитие» – 6 программ и «эффективное государство» – 2 программы.
Счетная палата РФ 27.09.2021 года проверила отчетность всех 94 главных распорядителей бюджетных средств (ГРБС). Эти проверки – этап последующего аудита федерального бюджета. В документах анализируется исполнение бюджета ГРБС по доходам и расходам. Если найдены нарушения, то отчетность признается недостоверной и подлежит исправлению. И только после этого она становится основой отчета Правительства об исполнении бюджета.
Так, составлены заключения о результатах внешней проверки исполнения Федерального закона «О Федеральном бюджете за 2020 год, 2021 и 2022» в Министерстве сельского хозяйства РФ, в Уполномоченном по правам человека в РФ, в Федеральном агентстве по недропользованию и так далее. Результаты выявленных нарушений будут учитываться при распределении бюджета страны на последующие периоды.

3. Рекомендации по совершенствованию программно-целевого управления расходами бюджета в России.
3.1 Проблемы, возникающие в РФ при использовании программно-целевого управления расходами бюджета.
Правительство России признало, что одна третья часть государственных программ признаны неэффективными. Их реализация не приводит к повышению результативности использования бюджетных средств. В связи с этим особо актуальными становятся: оценка эффективности госпрограмм, анализ проблем, возникающих при их реализации, и выработка предложений по исправлению ситуации.
В большинстве стран мира основным инструментом качественного бюджетного планирования выступает программно-целевой метод, основанный на системном планировании выделения бюджетных средств на реализацию утвержденных законом или нормативным актом целевых программ.
Бюджет РФ и бюджеты большинства субъектов Федерации начиная с 2014 года формируются на основе государственных программ. Согласно исследованию качества управления, финансами в субъектах РФ, проведенному Минфином России по итогам 2019 года, лишь у 48 регионов доля программных расходов бюджета составляла 95% и выше. В среднем по России данный показатель в 2019 году был равен 89,9%. А в ряде субъектов РФ доля программных расходов — и того ниже, вплоть до 40%.
3.2 Предложения по совершенствованию инструментов программно-целевого управления расходами бюджета.
Чтобы выработать новые подходы к оценке эффективности госпрограмм, целесообразно изучить положительный зарубежный и отечественный опыт. В Таблице 4 приведен успешный опыт других стран, которые можно взять за основу при исполнении и внедрении государственных программ в нашей стране.

Опыт стран с развитой бюджетной системой показывает, что масштабное применение программно-целевого метода бюджетного планирования повышает гибкость в управлении бюджетными ресурсами, способствует минимизации затрат, повышению эффективности предоставления государственных услуг, является инструментом выравнивания экономического развития отдельных территорий, а также обеспечивает большую прозрачность и открытость бюджета.
Важными моментами оценки государственных программ в зарубежной практике, которая насчитывает более чем 50-летнюю историю, являются:
- повышение уровня ответственности и полномочий должностных лиц, реализующих программы;
- повышение подотчетности и эффективности использования ресурсов;
- наличие в бюджете конкретных показателей, позволяющих провести оценку каждой реализуемой программы;
- процесс формирования системы показателей оценки эффективности госпрограмм проходит в разрезе трех позиций: гражданин, потребитель, налогоплательщик;
- привлечение к оценке госпрограмм внешних экспертов.
Проведенный анализ показал, что практика оценки эффективности реализации госпрограмм наиболее успешна в следующих странах: Австралия, Франция, Южная Корея, Канада, США.






















Заключение

Благодаря реализованным за последние годы мерам обеспечены условия для устойчивого экономического развития и сохранения макроэкономической стабильности при безусловном исполнении принятых расходных обязательств и реализации ключевых приоритетов социально-экономического развития страны.
При этом создана надежная основа для следующего шага в рамках проводимой работы по повышению эффективности бюджетных расходов, который, как и все предыдущие, будет реализован в том числе с использованием передового международного опыта.