Система и функции исполнительной власти

России и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения России и ее субъектов (ст. 73). При этом Основной Закон страны определяет, что система органов государственной власти субъектов устанавливается самостоятельно, но исходя из основ конституционного строя Российской Федерации и в соответствии с общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, которые определяются федеральным законом (ст. 77).
Федеральный закон от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» устанавливает общие для всех субъектов основы организации их органов государственной власти. В соответствии с ним система органов государственной власти субъекта РФ состоит из законодательного (представительного) органа государственной власти, высшего исполнительного органа государственной власти и иных органов государственной власти, которые образуются согласно конституции (уставу) субъекта Федерации (ч. 1 ст. 2 Закона).
Система органов исполнительной власти субъекта Федерации устанавливается во главе с высшим исполнительным органом государственной власти региона, руководителем которого в соответствии с указанным Федеральным законом должно быть высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации. Подобное утверждение исходит из анализа его правового положения. Как уже нам приходилось отмечать, закон, хотя прямо и не указывает, но исходит из единства понятия и правового статуса высшего должностного лица и руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Исходя из буквального понимания смысла правовых норм, определяющих статус и место высшего должностного лица в системе органов исполнительной власти, видно, что оно иначе как во взаимосвязи с должностью руководителя высшего исполнительного органа власти региона нигде не фигурирует. Эти два понятия тождественны.
За последние годы значительно укрепился статус высшего должностного лица субъекта Российской Федерации и расширилась его компетенция. В настоящее время он наделен полномочиями по организации взаимодействия и координации деятельности не только органов исполнительной власти соответствующего региона, но и ряда территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Таким образом, как отмечает профессор С.А. Авакьян, «законодательство России и ее субъектов позволяет воспринимать высшее должностное лицо как представителя субъекта, руководителя высшего коллегиального органа и вместе с тем всей системы исполнительной власти в субъекте».
В соответствии с законодательством высшее должностное лицо субъекта обладает собственной компетенцией и реализует ее независимо от других органов государственной власти. Тем не менее, по нашему мнению, его функции и полномочия не выходят за рамки компетенции исполнительной власти, поскольку он наделен ими во взаимосвязи с должностью руководителя высшего органа исполнительной власти региона. Это говорит о том, что высшее должностное лицо не опосредованно, а непосредственно входит в систему органов исполнительной власти, юридически и фактически являясь главой всей исполнительной ветви власти субъекта Российской Федерации.
Однако на сегодняшний день в большинстве субъектов Федерации высшие должностные лица непосредственно не являются руководителями высших исполнительных органов власти, т.е. эти две должности не совмещены в одном лице. К примеру, в таких субъектах, как республики, лишь в 5 (Алтай, Бурятия, Марий Эл, Тыва и Хакасия) из 22 должности главы республики совмещены с должностью председателя правительства. В большинстве республик (Адыгея, Дагестан, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Карачаево-Черкесия, Крым, Мордовия, Саха (Якутия), Северная Осетия - Алания, Удмуртия, Чечня и Чувашия) хотя в их конституциях и закреплены нормы о том, что высшие должностные лица являются главами исполнительной власти, но они сами непосредственно не являются руководителями высшего органа исполнительной власти субъекта. В этих регионах их главы с согласия законодательных органов назначают председателей правительств в качестве руководителей высших органов исполнительной власти субъектов.
В отдельных республиках предусмотрен несколько иной вариант статуса высшего должностного лица. В них он непосредственно не ассоциируется с исполнительной властью. Так, в республиках Башкортостан, Ингушетия, Карелия, Коми статус главы определен как высшее должностное лицо, а в Республике Татарстан - главой государства и высшим должностным лицом. Тем не менее в конституциях этих республик подчеркивается, что они формируют правительства регионов и руководят их деятельностью. Таким образом, налицо стремление ряда субъектов, прежде всего республик, закрепить федеральную модель системы органов государственной власти без особых существенных ее изменений на региональном уровне.
Должности высшего должностного лица субъекта и руководителя высшего исполнительного органа власти, по нашему мнению, во всех субъектах Федерации должны быть совмещены в одном лице. Это позволит во многом повысить эффективность функционирования системы исполнительных органов власти регионов, оптимизировать систему государственного управления и повысить персональную ответственность высших должностных лиц субъектов за социально-экономическое положение регионов.
В тех субъектах, где высшее должностное лицо не является непосредственным руководителем высшего исполнительного органа государственной власти региона, фактически полнота ответственности за разработку и осуществление социально-экономической политики высшим исполнительным органом власти в регионе прежде всего лежит на председателе правительства. В данном случае, если в регионе складывается неудовлетворительная ситуация в экономике, слабо решаются социальные вопросы, то высшее должностное лицо вполне аргументированно всю ответственность за это может переложить на руководителя высшего органа исполнительной власти и отправить его в отставку вместе со всем составом правительства. Таким образом, непосредственная ответственность главы субъекта за проведение государственной политики по обеспечению экономического и социально-культурного развития региона значительно «сглаживается».
Актуальными на сегодняшний день, на наш взгляд, являются и вопросы установления системы и формирования структуры органов исполнительной власти. Во многих регионах они практически полностью отданы на усмотрение главы субъекта. Таким образом, минимизирована возможность участия в этом процессе законодательных органов государственной власти. В соответствии с Законом от 6 октября 1999 г. система органов исполнительной власти субъекта устанавливается законом региона, т.е. фактически парламентом. Эти нормы закреплены в конституциях (уставах) субъектов в качестве полномочий законодательных органов.
Другой немаловажный, на наш взгляд, момент - это отсутствие на сегодняшний день правового механизма по осуществлению законодательным органом региона каких-либо контрольных функций по отношению к высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа власти субъекта). Наглядным примером последствия отсутствия такого механизма контроля со стороны парламентов регионов и общественности за функционированием данного института власти, по нашему мнению, является череда коррупционных скандалов с участием руководителей высших органов исполнительной власти субъектов, а в отдельных случаях они оказываются и непосредственными организаторами преступных сообществ.
После анализа положений закона, касающихся отзыва высшего должностного лица, складывается впечатление, что даже при соблюдении установленного порядка процедуры его отзыва реализовать его практически невозможно. Особенно вызывает сомнение предусмотренная федеральным законодателем норма о необходимости сбора не менее 25% подписей всех избирателей, которые зарегистрированы на территории субъекта Федерации.
Исходя из изложенного можно теоретически предположить, что, если возникнет необходимость инициирования отзыва главы Республики Марий Эл, избранного на прошедших выборах, кроме соблюдения сложной судебной процедуры, необходимо будет еще собрать подписей граждан, обладающих активным избирательным правом, в большем количестве, чем проголосовало за его избрание. По нашему мнению, такой способ отзыва не укладывается в рамки демократических принципов избирательного процесса и отзыва выборных должностных лиц.
Таким образом, на сегодняшний день в субъектах Российской Федерации идет процесс дальнейшего укрепления и усиления роли исполнительной власти в системе органов государственной власти регионов. При этом в них еще не сложился эффективный механизм реализации контрольных функций законодательных органов власти и общественности по отношению к исполнительным органам. Такая ситуация, по нашему мнению, не в полной мере способствует обеспечению сбалансированного и эффективного функционирования всей системы органов государственной власти субъекта.