Государственный надзор и контрольно-надзорные органы исполнительной власти

Введение
Одним из приоритетных направлений административной реформы остается реформирование
контрольно-надзорной деятельности. Эффективность и результативность контрольно-надзорной
деятельности напрямую зависит от правильного выбора форм и методов государственного контроля
(надзора).
Необходимость регламентирования различных сфер общественной жизни и общественных
правоотношений была и остается актуальной. В современном государстве надзор занимает главное
место в механизме организации всех сфер его жизнедеятельности. Государственный надзор – это
специфический вид деятельности органов власти, основной целью которой является обеспечение
законности в разнообразных областях общественных отношений.
Глава 1. Общая характеристика государственного надзора
1.1. Понятие государственного надзора
2
Процесс осуществления государственного надзора, его структурные элементы в совокупности
являются его механизмом, который дифференцируется по территориальному признаку,
федеральному, региональному или муниципальному уровню с учетом правомочий, компетенции и
предмета ведения.
Немаловажную роль здесь играет и финансовая политика государства в целом, противостояние
банковского сообщества, а также иных финансовых организаций, являющихся участниками
финансовых рынков, реализующих финансово-кредитные продукты в форме услуг.
Необходимо понимать, что какая-либо трансформация или модернизация механизма
государственного контроля (надзора) невозможна без обозначения органами государственной
власти приоритетов в соответствующей (в данном случае, финансовой) сфере, а также вызовами
мирового финансового рынка .
Общее понятие государственного контроля (надзора) содержится в Федеральном законе № 294-ФЗ
от 26.12.2008 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при
осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» . Следует
отметить, что указанным нормативно-правовым актом руководствуется в своей деятельности только
Роспотребнадзор.
1.2. Контрольно-надзорная деятельность в России
Одним из основополагающих принципов организации государства и институтов гражданского
общества является законность их деятельности. Цель законности – установление и поддержание в
обществе правового порядка, основанного на предписаниях правовых норм.
В сфере государственного управления законность обеспечивается различными способами. Одними
из самостоятельных способов обеспечения законности в сфере реализации функций исполнительной
власти выступают контроль и надзор. Содержание и сущность такой деятельности по-разному
определяются учёными-административистами.
Часть учёных разделяет надзор и контроль, как самостоятельные виды деятельности (Ф.С. Разаренов,
М.Ф. Завьялов), другие учёные (Н.Г. Салищева, М.С. Студеникина, В.П. Беляев) рассматривают эти
понятия в соотношении части и целого, считая надзор разновидностью контроля, третьи –
определяют контроль и надзор как идентичные правовые категории.
Первые две группы учёных, отличая в разной степени понятия контроля и надзора, сходятся во
мнении о том, что функцией контрольных органов является проверка подконтрольных объектов с
точки зрения законности и целесообразности с возможностью вмешательства в конкретную
хозяйственную деятельность с целью приведения её в соответствие с целями и задачами,
определёнными правовыми актами для контролируемых лиц, тогда как надзор сводится по существу
к проверке только законности действий поднадзорных объектов путём проведения проверочных
мероприятий по соблюдению обязательных правил и норм в поднадзорной сфере, направленных на
выявление и пресечение правонарушений, привлечение нарушителей к административной
ответственности.
3
Глава 2. Контрольно-надзорные органы исполнительной власти
2.1. Виды контрольно-надзорных органов исполнительной власти
В процессе неоднократного реформирования системы государственного управления Указом
Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных
органов исполнительной власти» (далее – Указ Президента РФ № 314) была образована
трехуровневая система федеральных органов исполнительной власти, включающая в себя три их
вида: федеральные министерства, службы и агентства.
В целях формирования эффективной системы федеральных органов исполнительной власти для
каждого из обозначенных видов государственных органов определена функциональная
специализация. Ведомства выполняют строго определенные законодательством Российской
Федерации функции, за исключением случаев, предусмотренных Указом Президента РФ № 314.
Всего законодателем их выделено пять: принятие нормативных правовых актов; контроль и надзор;
осуществление специальных функций в области обороны, государственной безопасности, защиты и
охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной
безопасности, управление государственным имуществом; оказание государственных услуг.
Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в
установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны,
государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации,
борьбы с преступностью, общественной безопасности, является федеральная служба. Таким
образом, учитывая определение понятия «федеральная служба», указанный вид федерального
органа исполнительной власти осуществляет функции как по контролю, так и по надзору в
установленной сфере деятельности. При этом подчеркнем, что употребление законодателем
соединительного союза «и», а не, например, разделительного союза «либо» свидетельствует о
наличии у федеральных служб одновременно двух этих функций, а не одной из них.
Анализ целей, задач, полномочий указанных федеральных органов исполнительной власти,
установленных в Указе Президента РФ № 314 и нормативных правовых актах, принятых в
соответствии с ним, показал, что в настоящее время существует проблема неединообразного,
некорректного наименования федеральных служб и их территориальных органов.
Учитывая большое количество образованных федеральных служб, рассмотрим обозначенный
проблемный вопрос на примере отдельных из них, а именно федеральных служб, обеспечивающих
защиту прав потребителей.
Анализируя функции и сферы деятельности образованных федеральных органов государственной
власти, положения о них, можно выделить следующие элементы действующей структуры
федеральных органов исполнительной власти по надзору и контролю в области защиты прав
потребителей в сфере торговли: федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей
и благополучия человека (Роспотребнадзор); федеральная служба по ветеринарному и
фитосанитарному надзору (Россельхознадзор); федеральная таможенная служба (ФТС России);
федеральная антимонопольная служба (ФАС России).
В.А. Туровская справедливо отмечает, что «несмотря на то, что фактически все федеральные службы
наделены как контрольными, так и надзорными функциями, одни из них именуются контрольными,
4
другие – надзорными, третьи – не содержат в своем наименовании ни слово «контроль», ни
«надзор» .
Сложившаяся ситуация с существующими противоречивыми наименованиями федеральных служб
обусловлена наличием у законодателя трех противоположных точек зрения относительно
соотношения понятий контроль и надзор: в одном случае контроль включает в себя надзор, в другом
– надзор включает в себя контроль, в третьем – данные понятия выступают как тождественные.
2.2. Формы и методы надзора органами исполнительной власти
Функции контроля и надзора (контрольно-надзорная деятельность) закреплены за федеральными
службами в рамках четырех основных направлений работы федеральных органов исполнительной
власти, к которым отнесены: принятие нормативных правовых актов (нормотворческая
деятельность); контроль и надзор; управление государственным имуществом; оказание
государственных услуг.
Федеральные службы, создаваемые и действующие на территории России, разграничиваются в
правовом, организационном отношении. При таком делении, по мнению некоторых авторов, они
характеризуются:
– выполнением функций в рамках обороны страны и обеспечения ее безопасности, защиты
государственной границы, борьбы с преступностью;
– осуществлением контрольно-надзорных функций .
Особое внимание следует уделить контрольно-надзорным полномочиям федеральных служб,
поскольку именно они являются основным направлением деятельности данного вида органов
исполнительной власти. Спектр их полномочий, так же, как и объем контрольно-надзорных действий
данных органов власти, весьма обширен.
Так, федеральные службы вправе проводить исследования, экспертизы, осуществлять анализ
первичной информации, выдавать разрешения, лицензии, осуществлять мониторинг в отдельных
отраслях, государственную регистрацию прав, объектов и юридических фактов, направлять
предписания, которые обязательны для исполнения физическими и юридическими лицами,
органами исполнительной власти и местного самоуправления, а также применять меры
административного принуждения, включая меры обеспечения производства по делам об
административных правонарушениях и административные наказания.
Можно выделить следующие отличительные характеристики контроля (надзора) в качестве функций
государственных органов.
1. Обеспечение уполномоченными органами законности и целесообразности в рамках
государственного управления. Несмотря на наличие разнообразных форм контрольно-надзорной
деятельности, все они имеют единую цель, выраженную в установлении фактических данных и
аккумулировании информации об итогах выполнения нормативно-правовых актов по установленным
вопросам.
2. Наличие административных полномочий, включая принятие решений, при необходимости
оперативное вмешательство в деятельность подконтрольных физических и юридических лиц с целью
5
нейтрализации выявленных нарушений (например, приостановление или отмена действия
незаконных нормативных актов управления, применение административно-предупредительных,
административно-восстановительных мер, принятие решения о привлечении к правовой
ответственности).
3. Обособленность контрольных надзорных органов в системе органов исполнительной власти
Российской Федерации. Основными задачами контрольно-надзорной деятельности являются:
предупреждение, выявление и пресечение юридическими лицами, индивидуальными
предпринимателями, иными должностными лицами.
Предупреждение нарушений органами исполнительной власти является основным инструментом
надзора, предполагающее выполнение действий по исполнению различных обязанностей: дачи
разъяснений, представлению истребуемых документов.
Ст. 17 Закона определяет меры, которые необходимо применить должностным лицам органов
государственного контроля (надзора), органам муниципального контроля в отношении выявленных
фактов нарушений, установленных в рамках проведения проверки, в пределах полномочий,
закрепленных законодательством Российской Федерации.
Глава 3. Проблемы и перспективы развития системы государственного надзора
Реформирование контрольно-надзорной деятельности остается одним из приоритетных
направлений административной реформы. О необходимости повышения эффективности и
законности деятельности органов исполнительной власти, их должностных лиц говорится в каждом
Послании Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации. В
последнем Послании Президент России обратил внимание на необходимость ускоренного
внедрения новых методов и форм государственного контроля (надзора), которые повысят
эффективность контрольно-надзорной деятельности.
На сегодняшний день для системы контрольно-надзорной деятельности характерно многообразие
форм и методов государственного контроля (надзора): проверки, мероприятия по контролю,
мероприятия по профилактике, меры по пресечению и (или) устранению последствий выявленных
нарушений, обследования и осмотры, отбор образцов, исследования, испытания и измерения,
контрольные закупки, проведение экспертиз и расследований и т.д. Все они не согласованы в рамках
единой концепции. Ситуация усложняется еще и тем, что правового закрепления в законодательстве
формы и методы государственного контроля (надзора) как категории не получили, соответственно, и
содержание данных понятий раскрыто не было.
Правильный выбор формы и соответствующих ей методов предопределяет эффективность контроля
(надзора). В конечном счете, форма закрепляет, как должны быть оформлены контрольнонадзорные действия, поэтому всегда находит свое выражение в каком-либо юридическом
документе. Это могут быть ведомственные нормативные правовые акты, различного рода
методические документы (методические рекомендации, методические указания). А все вместе они
составляют методическую основу государственного контроля (надзора). От их качества также зависит
успех контрольно-надзорной деятельности .
Далее, на примерах проблем, существовавших в системе государственного контроля (надзора),
проанализируем, как форма государственного контроля (надзора) и правильно подобранные к ней
6
методы влияют на эффективность контроля, обеспечивают законность совершения контрольнонадзорных мероприятий и права субъектов подконтрольной деятельности.
До недавнего времени остро стоял вопрос предмета государственного контроля (надзора).
Нормативные правовые акты, рекомендуемые к использованию должностными лицами контрольнонадзорных органов, ориентированы на процедурную регламентацию деятельности контрольнонадзорных органов, то есть определяют, как подготовить, провести и оформить проверку, в то время
как содержательная сторона такой деятельности четко не регламентирована. Ответа на вопрос о том,
что конкретно должно быть проверено, не было. Предмет государственного контроля (надзора)
определялся общим понятием «обязательные требования». Как следствие, у должностных лиц
появлялось широкое усмотрение по предмету проверки. Такое обстоятельство неблагоприятно
сказывалось на правах подконтрольных субъектов, которые постоянно находились в ситуации
неопределенности, и порождало злоупотребления со стороны проверяющих. Разрешить
сложившуюся ситуацию удалось путем введения нового эффективного метода проведения проверки.
Федеральным законом от 3 июля 2016 г. № 277-ФЗ был введен новый способ проведения плановой
проверки – использование проверочных листов (списков контрольных вопросов).
Заключение
Для законодательного урегулирования разграничения форм и методов государственного контроля
(надзора) в Законе «О гмк» наряду с основополагающими понятиями необходимо сформулировать
определения форм и методов государственного контроля (надзора), а также определить их
исчерпывающий перечень. Это позволит устранить противоречия в словоупотреблении данных
категорий как в науке административного права, так и на практике, и определит четкость понимания
для подконтрольных субъектов, в какой форме, при использовании каких методов в отношении их
будет осуществлен государственный контроль (надзор). Такое понимание повысит доверие граждан
и бизнеса к государственным институтам