Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления г. Череповец

Введение
Актуальность темы исследования. Под местным самоуправлением понимаются право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Местное самоуправление, как институт гражданского общества, выступает в роли объединяющего центра, управляющего местным сообществом не только от имени Конституции, но и на основании волеизъявления граждан - членов местного сообщества.
Конституция РФ также устанавливает систему форм осуществления гражданами местного самоуправления: в ч. 2 ст. 130 уточняется, что местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления через выборные и другие органы местного самоуправления. Таким образом, граждане могут реализовывать право на местное самоуправление через формы прямой и представительной демократии, при этом Конституция РФ предусматривает равные гарантии их реализации.
В системе публичного администрирования выделяется институт муниципального управления. Его функционирование ограничено рамками муниципального образования: городского, сельского поселения, муниципального района, городского округа. Территориальный характер организации местного самоуправления определяет особенности публичных связей, регулируемых институтом муниципального управления.
Являясь, с одной стороны институтом гражданского общества, а с другой - институтом публичного администрирования, данный институт представляет собой социально организованный механизм претворения полномочий местного самоуправления в процессе осуществления муниципального управления. Такая институциональная двойственность позволяет обеспечивать потребности местного сообщества в эффективном управлении общими делами и служить каналом «обратной связи» между государством и гражданским обществом.
Понятие «гражданское общество» обладает, по меньшей мере, двумя параметрами - теоретическим и нормативным. В первом случае имеется в виду научное понятие, которое обозначает своеобразный симбиоз общественных коммуникаций и связей, социальных институтов и ценностей, где индивид и общественные организации, ассоциации, объединения, движения и гражданские институты становятся основными субъектами взаимодействия. Во втором случае само понятие гражданского общества оказывается в статусе некой нормативной концепции, на которой отчасти основана реализация различных форм гражданской активности социальных субъектов.
Проблемы современного становления и развития самоуправления исследуются в трудах С.А. Авакьяна, В.И. Васильева, Б.П. Елисеева, О.Е. Кутафина, В.А. Кряжкова, и других авторов.
Цель работы – на основе исследования теоретических аспектов организации деятельности органов местного самоуправления предложить мероприятия по совершенствованию деятельности местного самоуправления в МО Череповец
Задачи:
рассмотреть понятие и сущность местного самоуправления;
изучить нормативно–правовые основы организации деятельности органов местного самоуправления;
проанализировать деятельность органа местного самоуправления в МО Череповец
Предмет исследования – деятельность органов местного самоуправления в муниципальном образовании.
Объект исследования – МСУ в МО Череповец
Глава 1.Основные требования к оценке эффективности местного самоуправления
1.1.Понятие эффективности местного самоуправления
Развитие местного самоуправления в современной России происходит параллельно с формированием институтов гражданского общества, предполагающих становление различных форм социально-политической активности населения и участие граждан, населения муниципальных образований, в деятельности органов местного самоуправления.
Как справедливо отмечает С.А.Авакьян, в Конституции Российской Федерации сказано, что местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. На практике непосредственное участие граждан в осуществлении задач местного самоуправления имеет место в небольшом объеме, больше им занимаются органы и должностные лица местного самоуправления. Но тем не менее конституционная норма нацелена на полный объем соответствующих общественных отношений .
Таким образом, активное участие население в решении вопросов местного значения заложено в самой конституционной идее местного самоуправления, исходя из которой «на уровне организационно-властной институционализации органы местного самоуправления, будучи носителями публично-властных полномочий, являются одновременно формой реализации права граждан на осуществление местного самоуправления через своих представителей. Поэтому все органы местного самоуправления, независимо от порядка их формирования, находятся в представительно-правовой связи с населением муниципального образования» .
В действительности данная связь до сих пор не позволяет обеспечить продуктивное сотрудничество и взаимодействие органов местного самоуправления с населением. Как отмечалось в рекомендациях парламентских слушаний, проведенных Комитетом Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления 14 апреля 2014 года, «в крупных городах осуществление местного самоуправления только на общегородском уровне привело во многих случаях к потере непосредственной связи между населением и городской властью, ослаблению общественного контроля населения за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в таких муниципальных образованиях, а также к невозможности удовлетворения общегородскими органами власти ряда социально-бытовых потребностей населения, проживающего на отдельных внутригородских территориях» .
В подтверждение данных выводов, на примере регионов, говорит и информация, содержащаяся в ежегодном докладе Общественной палаты Оренбургской области о состоянии гражданского общества в Оренбургской области в 2015 году. В частности, в нем отмечается, что в настоящее время в России не вполне эффективно применяются формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления, закрепленные Федеральным законом № 131-ФЗ. Согласно закону с правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, максимальная численность которой не может превышать 3% от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом. Большинство муниципальных образований предпочитают устанавливать максимально допустимую в законе численность инициативной группы, тем самым у органов МСУ появляется возможность на законных основаниях блокировать создание инициативных групп граждан. Далее. Для принятия коллективного обращения к органам местного самоуправления граждане обязаны подать заявку о назначении собрания, которая в последующем должна быть рассмотрена и одобрена. Кроме того, в уставах большинства муниципальных образований закреплена норма, согласно которой результаты публичных слушаний носят для органов местного самоуправления рекомендательный характер. Таким образом, порядок проведения собрания граждан излишне и необоснованно усложнен. Для обсуждения вопросов местного значения и принятия обращения к органам местного самоуправления люди должны иметь возможность собраться самостоятельно, не дожидаясь решения местного представительного органа о назначении собрания граждан. Между гражданами и властью постоянно возникают социальные конфликты в самых разных сферах жизнедеятельности. В последние годы особенно отчетливо характер конфликтов приобретают вопросы так называемой «местной повестки», неэффективное разрешение которых может привести к серьезному увеличению показателей социальной напряженности в обществе .
В статье 70 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) указано, что органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами.
Как отмечает О.И.Мамина, такая «иерархия видов ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления не случайна. Указание на первоочередность ответственности перед населением отражает сущность местного самоуправления как формы народовластия в соответствии с частью 2 статьи 3 Конституции Российской Федерации» .
Данная норма закрепляет такой социальный и правовой институт, как общественный контроль за деятельностью органов публичной власти.
Общественный контроль представляет собой набор средств, с помощью которых общество может обеспечить соблюдение управляемым объектом обязательных для него требований, нарушение которых может причинить ущерб, как функционированию самого управляемого объекта, так и непосредственно обществу, являющемуся потребителем услуг, предоставляемых этим управляемым объектом. Контроль неразрывно связан с применением различных санкций к нарушителям установленных требований.
Таким образом, ключевыми составляющими общественного контроля являются: управляемый объект – поставщик услуг для населения; набор требований, предъявляемых к данному объекту; механизм оценки соответствия этим требованиям; набор санкций (неблагоприятных последствий), которые общество может применить к нарушителям установленных требований.
Следует отметить, что отдельные ученые подвергают сомнению безусловность общественного контроля, так, например, В.Н.Гаращук, считает, что в общественном контроле отсутствуют такие важные признаки контроля, как право вмешиваться в оперативную деятельность контролируемого органа или должностного лица и право самостоятельно привлекать его к правовой ответственности .
С точки зрения В.П.Беляева, таковыми правами общественные институты наделены, однако в силу отличий общественного контроля от государственного контроля общество осуществляет контроль путем применения специфических прав контролировать деятельность органов публичной власти .
Данную позицию подкрепляют конституционные полномочия населения в отношении деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Конституционными положениями установлено, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы местного самоуправления, что каждый имеет право свободно получать, производить и распространять информацию любым законным способом.
Общественный контроль над деятельностью органов местного самоуправления, как одно из направлений общественного контроля, обладает определенной спецификой механизмов воздействия на деятельность органов местного самоуправления и привлечения их к ответственности.
В этом направлении общественного контроля в качестве управляемого объекта выступают органы местного самоуправления, посредством которых, согласно статье 130 Конституции Российской Федерации, население решает вопросы местного значения.
В соответствии с частью 2 статьи 1 Федерального закона № 131-ФЗ население осуществляет местное самоуправление под свою ответственность, однако данное законоположение не исключает наличие ответственности органов местного самоуправления перед населением. Население, как источник публичной власти возлагает на формируемые им же органы местного самоуправление полномочия по решению публично-правовых вопросов, связанных с реализацией права на местное самоуправление. Следовательно, население выступает в роли получателя муниципальных услуг и, естественно, именно оно в первую очередь заинтересовано в высоком качестве предоставляемых услуг.
Данная позиция подтверждается выводом С.А.Авакьяна о том, что власть народа в Российской Федерации – публичная власть – представлена тремя организационными формами: а) государственная власть; б) общественная власть; в) власть местного самоуправления как смешанная общественно-государственная (или, если угодно, государственно-общественная – с учетом того, какие элементы являются ключевыми в том или ином институте) власть.
Это подход к таким составным элементам общественного контроля как комплекс требований к качеству публичных услуг, система оценки этого качества и возможность возложения на орган публичной власти обязанности понести неблагоприятные последствия, в случае нарушения требований к качеству публичных услуг .
Говоря об эффективности общественного контроля, нельзя не согласиться и с такой позицией, что для обеспечения сбалансированных отношений и эффективного взаимодействия между обществом и государством необходимо развивать общественные коммуникативные институты, на базе которых могли бы обсуждаться споры и разногласия сторон социального конфликта9.
Так, Федеральным законом от 18.10.2007 №230-ФЗ в Федеральный закон №131-ФЗ введена статья 18.1, посвященная оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления. Согласно введенным в основной закон о местном самоуправлении нормам, перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления утверждается в порядке, определяемом Президентом Российской Федерации, а правовыми последствиями для муниципальных образований могут стать поощрительные гранты из бюджета субъекта Российской Федерации или отсутствие таких грантов.
Гражданское общество является многообразной совокупностью взаимных отношений индивидов, которые действуют в условиях свободного рыночного общества и правового государства. Для гражданского общества характерны горизонтальные связи и схемы организации, поскольку отношения между субъектами основываются не на иерархическом подчинении, а на свободной конкуренции или же, напротив, солидарности, что позволяет гражданам и гражданским объединениям взаимодействовать между собой, не прибегая к авторитарным методам.
Стержнем гражданского общества является свободная и независимая личность, способная принимать участие в решении актуальных общественных проблем. При этом задача государства - создавать условия для реализации потребностей как общества в целом, так и личности в частности .
Социальными компонентами гражданского общества являются, в первую очередь, семья как социальный институт, в котором формируются первичные отношения между индивидами; общественные организации, гражданские инициативы, социальные движения, выражающие интересы отдельных групп населения; политические партии и организации; органы общественного самоуправления, создаваемые населением по территориальному и производственному признаку. Последние интересуют нас в большей степени, поскольку являются той базой, на основе которой формируется сам институт муниципального управления, представляющий собой своеобразного «посредника» между гражданским обществом и государством.
Темы гражданского общества и местного самоуправления тесно взаимосвязаны. При этом важно определить, что мы подразумеваем под