Пути совершенствования законодательства о государственной гражданской службе в области оценки деятельности государственных гражданских служащих и повышения эффективности их деятельности

Введение
2
Актуальность темы работы обусловлена тем, что эффективность государственного управления определяется главным образом профессионализмом государственных гражданских служащих (далее - государственных служащих, гражданских служащих). Низкий уровень профессионализма и компетентности служащих приведет к тому, что в государстве будут низкокачественные управленческие решения, оторванные от правовой и экономической реальности, и это в конечном итоге негативно скажется на качестве управления в стране.
Оптимизация системы государственной службы, снижение расходов бюджета на содержание государственного аппарата, внедрение международного опыта построения государственной службы постоянно обсуждаются в обществе и в государственных структурах. Роль государственного служащего в государстве очень важна. Существует объективная потребность более подробного, чем существующее, регулирования правового статуса лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, на федеральном уровне. Базой такого регулирования вполне может выступить существующий Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», хотя возможно и принятие отдельного законодательного акта. Все это отнюдь не препятствовало бы законодательному регулированию прохождения службы на государственных должностях самими субъектами Российской Федерации, однако поставило бы ее в единые законодательные рамки.

1. Правовые основы деятельности о ценки эффективности государственных гражданских служащих
3
1.1. Основные тенденции системы профессионального развития государственных служащих
За годы реформирования и развития государственной службы Российской Федерации нормативная база профессионального обучения, повышения квалификации и профессиональной переподготовки государственных служащих претерпела серьезные изменения.
Последние произошли не так давно. В прошлом году во исполнение Указа Президента РФ от 11 августа 2016 г. N 403 «Об Основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016 - 2018 годы» были внесены изменения в Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее - Закон о гражданской службе), в соответствии с которыми устанавливается новый подход к профессиональному развитию гражданских служащих.
Выделим основные новеллы законодательства в этом направлении.
1. Приоритетным направлением формирования кадрового состава государственной гражданской службы являются подготовка кадров и профессиональное развитие государственных служащих. Исключено равенство между совершенствованием профессионального мастерства и дополнительным профессиональным образованием, а само понятие «дополнительное профессиональное образование» было заменено на «профессиональное развитие».
2. Помимо традиционного дополнительного профессионального образования, включающего в себя повышение квалификации и профессиональную переподготовку, у служащих появляется возможность участия и в иных мероприятиях по профессиональному развитию.
4
Необходимо отметить, что в Законе о гражданской службе не раскрывается перечень иных мероприятий по профессиональному развитию, в которых может участвовать гражданский служащий.
3. Профессиональное развитие гражданского служащего осуществляется в течение всего периода прохождения им гражданской службы, т.е. носит непрерывный характер. Кроме того, отменено обязательное требование о повышении квалификации гражданского служащего не реже одного раза в три года.
Еще с советских времен в юридической литературе не сформировалось единого мнения о характере отношений, возникающих при повышении квалификации рабочих и служащих.

1.2. Проблемные аспекты развития профессиональной деятельности государственных служащих и ее эффективности
Говоряо о последних нововведениях в сфере профессионального развития гражданских служащих, в целом можно отметить положительную динамику в регулировании вопросов профессионального развития. Однако существует ряд проблем и недостатков, которые сохраняются до сих пор.
К сожалению, до настоящего времени предусмотренные изменения так и не создали практических механизмов для реализации основных приоритетов профессионального развития служащих. До сих пор не осуществлены меры по сокращению сроков формирования и утверждения государственного заказа и направления денежных средств государственным органам.
В предыдущие годы Правительство РФ утверждало распоряжения об утверждении государственного заказа на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку федеральных государственных гражданских служащих, позднее - на дополнительное профессиональное
5
образование федеральных государственных гражданских служащих на очередной год в феврале - марте соответствующего года, как это предписывалось в Указе Президента РФ от 28 декабря 2006 г. N 1474 «О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации», согласно которому Правительство РФ утверждает государственный заказ не позднее чем в трехмесячный срок со дня вступления в силу федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий год.
Статья 63 Закона о гражданской службе в новой редакции гласит, что государственный заказ на мероприятия по профессиональному развитию гражданских служащих включает в себя не только государственный заказ на дополнительное профессиональное образование, как это было ранее предусмотрено, но и государственный заказ на иные мероприятия по профессиональному развитию служащих.
Согласно п. 3 новой редакции ст. 63 Закона о гражданской службе в настоящее время государственный заказ на мероприятия по профессиональному развитию утверждается Правительством РФ после дня вступления в силу федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год и плановый период.


2. Актуальные вопросы, связанные с эффективностью деятельности государственной гражданской службы
2.1. Ротация государственных служащих: правовое регулирование и перспективы развития
В литературе ротация признается современным и эффективным инструментом управления кадровым составом государственного аппарата и
6
карьерой гражданских служащих. Отечественные исследователи оценивают введение института ротации в целом как фактор, усиливающий активность гражданских служащих, а также способствующий формированию необходимых механизмов противодействия (профилактики) коррупции на гражданской службе.
Политико-юридическую основу развития института ротации в системе государственной гражданской службы на ближайшие годы определяет Указ Президента РФ от 24 июня 2019 г. N 288 «Об основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2019 - 2021 годы». В соответствии с Указом институт ротации надлежит развивать в рамках: совершенствования порядка назначения на должности гражданской службы, стимулирования гражданских служащих к повышению эффективности своей профессиональной деятельности, освоения новых форм профессионального развития и др., и соответственно, должно быть завершено создание его нормативно-правовой базы.
В настоящее время институт ротации государственных гражданских служащих имеет сложную, противоречивую и пробельную правовую основу. Правовое регулирование отношений ротации в системе гражданской службы дополняется иными актами, соответствующими базовым актам, отражая специфику прохождения гражданской службы дипломатическими служащими, гражданскими служащими органов внутренних дел, таможенных органов, контрольно-надзорных и других органов. Но эта «дополнительность» не расщепляет институт ротации, а обогащает его необходимыми деталями, делает его более полным, гибким и адаптивным к задачам и целям соответствующей сферы государственной деятельности.
Цели ротации. Ротация проводится «в целях повышения эффективности гражданской службы и противодействия коррупции» (ч. 1 ст. 60.1 Закона N 79-ФЗ). В более конкретизированном виде цели ротации гражданских служащих определяются как «...изменение содержания должностных
7
обязанностей гражданского служащего и (или) круга лиц, с которыми гражданский служащий взаимодействует...» (Методические рекомендации, п. 2.3). В данном определении целей ротации акцент сделан на предупреждении коррупционных проявлений на гражданской службе.
В действительности диапазон целей, достигаемых при проведении ротации, является более широким. Их условно принято делить на две группы:
1) организационные - о них говорится в Законе N 79-ФЗ в общей форме. Это потребности и интересы гражданской службы и государственного органа: повышение эффективности и результативности деятельности гражданских служащих; формирование кадрового состава гражданской службы; повышение «универсальности» гражданских служащих и активизация их служебно-профессионального продвижения; профилактика коррупционного поведения, в том числе предотвращения конфликта интересов и предупреждения коррупционных правонарушений и др.;
2) мотивационные. В нормах базовых федеральных законов о государственной службе ротация рассматривается как приоритетное направление и основной способ формирования кадрового состава государственной службы (ст. 11 Федерального закона N 58-ФЗ, ст. 60.1 Федерального закона N 79-ФЗ).


2.2. Эффективность противодействия коррупции на государственной гражданской службы
Рассмотрим такой актуальный вопрос как коррупционная составляющая га государственной гражданской службе. Наиболее ярко проблема коррупции в правовом регулировании противодействия ею с участием работников, замещающих на основании трудового договора отдельные должности в
8
организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами (далее - работники).
Один из самых актуальных вопросов по указанной проблематике - определение коррупционно опасных должностей в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами (далее - организации), замещение которых влечет для работников соответствующие ограничения их правового статуса - установление запретов, ограничений, а также возложение на них дополнительных обязанностей по противодействию коррупции. Указанные полномочия федеральных государственных органов установлены подп. 3 ч. 1 ст. 8 Закона о противодействии коррупции. При этом единые критерии, подлежащие обязательному применению федеральными государственными органами для определения коррупционно опасных должностей в организациях, отсутствуют, что является предпосылкой для создания неравных условий осуществления трудовой деятельности в организациях, подведомственных различным федеральным государственным органам.
Анализ практики реализации указанных полномочий федеральными государственными органами подтверждает указанный вывод, при этом существует два основных подхода, применяемых такими органами:
- либеральный - при котором к коррупционно опасным должностям относятся только должности высшего руководства организации (как правило, руководитель организации, его заместители, главный бухгалтер);
- консервативный - при котором к коррупционно опасным должностям относится максимальное количество должностей организаций (руководитель организации, его заместители, главный бухгалтер, его заместитель, руководители подразделений организации, главный экономист, главный юрисконсульт, бухгалтер, экономист, юрисконсульт, оценщик, начальник гаража, заведующий складом, заведующий общежитием, заведующий
9
хозяйством и др.). Думается, что каждый из приведенных подходов имеет свои недостатки. Либеральный - необоснованное ограничение перечня коррупционно опасных должностей исключает возможность отнесения к таковым должностям работников, действительно отвечающих таким требованиям. Данный подход во многом снижает эффективность принимаемых мер по противодействию коррупции и создает предпосылки для исключения обязанных субъектов антикоррупционных отношений из сферы правового регулирования противодействия коррупции.

Заключение
В заключение важно отметить, что введение в России института государственной гражданской службы является частью административноправовой реформы, связанной в том числе и с реформированием института государственной службы в Российской Федерации. Вообще, реформа системы государственной службы осуществляется в тесной взаимосвязи с проводимым реформированием федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов.
Стабильность и эффективность гражданской службы непосредственно связана с оптимизацией и стабилизацией системы и структуры государственных органов и их аппаратов, разграничением задач, функций, полномочий и ответственности государственных органов и их подразделений.
В настоящее время государственная служба в Российской Федерации обладает следующими характерными признаками: государственный характер деятельности; профессиональный характер деятельности; деятельность по обеспечению полномочий государственных органов; публичный характер службы; осуществляется только в государственном органе.
10
Обучение гражданских служащих должно быть направлено на освоение ими определенных компетенций во взаимосвязи с профессиональными стандартами и квалификационными требованиями к профессиональным знаниям, навыкам и умениям, что должно быть четко определено в нормативных правовых актах (например, в указе Президента РФ о профессиональном развитии служащего, который предстоит еще принять).