Магистерская работа по государственному и муниципальному управлению на тему Управление развитием ЖКХ на основе государственного частного партнерства

Введение
Актуальность исследования. В настоящее время немаловажное внимание уделяется социальной сфере, предоставляющей свои блага в виде услуг. В качестве основы социальной сферы выделяются социальные отношения, формируемые многочисленными социальными системами, связью, образующие социальную сферу жизни общества. Мировой финансовый кризис показал, что обществу необходимо стабильное функционирование отраслей социальной сферы на всех уровнях управления.
Одной из важнейших сфер жизни современного общества является жилищно-коммунальное хозяйство (далее – ЖКХ). Сегодня сфера ЖКХ является одной из ключевых социально-экономических сфер РФ. Развитая система ЖКХ страны является неотъемлемой составляющей высокого уровня и качества жизни населения.
Таким образом, вопросы управления социальной сферой имеют большую актуальность и важность. В то же время отрасль жилищно-коммунального хозяйства, на сегодняшний день, не вызывает большой заинтересованности у бизнес-сообщества ввиду имеющейся убыточности акторов в сфере ЖКХ, повышенным уровнем износа активов. Реализация механизма государственно-частного партнерства (далее - ГЧП) является наиболее эффективным способом решения проблем в сфере ЖКХ.
Степень изученности проблемы. Специфика и сущность государственного управления сферой ЖКХ рассматривается в трудах отечественных и зарубежных ученых, в частности, Н.Н. Гриценко, С.Н. Авцинова, Ю.Л. Батлук. Данные авторы изложили результаты изучения проблем управления социальной сферой в РФ. Исследование механизма ГЧП провели Р.Г. Абдулатипов, Ю.Л. Батлук, С.И. Машкова и др. Вопросы развития механизма ГЧП в социальной сфере рассматривались в научных трудах отечественных авторов, таких, как А.И. Безлюдов, П.П. Бирюков, Ж. А. Захарова, С.А. Стрижев, И.П. Стукалова и др.
Объект исследования – процесс управления развитием ЖКХ на основе государственного частного партнерства.
Предметом исследования выпускной квалификационной работы выступают организационно-экономические отношения, возникающие в процессе разработки и реализации проектов ГЧП в сфере жилищно-коммунального хозяйства.
Цель выпускной квалификационной работы – разработать основные направления совершенствования системы управления развитием ЖКХ на основе государственного частного партнерства в Московской области.
Достижение поставленной цели потребовало решение ее приоритетных задач:
1) Раскрыть основные методы и инструменты управления ЖКХ;
2) Раскрыть нормативное правовое регулирование государственно-частного партнерства и жилищно-коммунальной сферы;
3) Выявить особенности развития государственно-частного партнерства в жилищно-коммунальной сфере России;
4) Провести анализ текущего состояния ЖКХ в Московской области;
5) Оценить результативность механизмов государственно-частного партнерства в сфере ЖКХ региона;
6) Выявить проблемы государственного регулирования ЖКХ и реализации государственно-частного партнерства;
7) Разработать основные направления совершенствования системы управления государственно-частным партнерством в жилищно-коммунальной сфере;
8) Обосновать направления повышения социальной ответственности основных акторов ГЧП в сфере ЖКХ.
Для решения поставленных задач были использованы следующие методы исследования: анализ научной и специальной литературы по проблеме исследования, обобщение и сравнение, анализ и синтез, дедукция и индукция, логический анализ, системно-структурный, графический метод.
Теоретическая значимость исследования состоит в том, что выводы и материалы данной работы обширно и всесторонне освещают проблему исследования, дают возможность его продолжения по наиболее актуальным направлениям.
Практическая значимость исследования. Органы государственной, региональной и местной власти могут использовать рекомендации и выводы, содержащиеся в работе, для решения возникающих проблем, ввода коррективов в программы реформирования ЖКХ, совершенствования механизмов ГЧП, а также преподавателями ВУЗов на лекциях, семинарах. Информационные материалы могут быть востребованы при разработке учебно-методических материалов и чтении лекций по учебным курсам в ВУЗах.
Структура выпускной квалификационной работы обусловлена общей логикой исследования и состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка. Библиографический список включает 62 наименования.

Глава 1. Теоретические аспекты управления развитием ЖКХ на основе государственно-частного партнерства

1.1 Методы и инструменты управления жилищно-коммунальной сферой

Ключевая цель в области создания механизма ГЧП в сфере ЖКХ состоит в привлечении инвестиций, финансовых ресурсов частного бизнеса. Государство осуществляет различное взаимодействие с частными структурами, предпринимателями по вопросам развития ЖКХ-сектора. В то же время каждая форма взаимосвязи бизнеса и государства обладает рисками.
Государство в сфере реализации механизма ГЧП в ЖКХ обязуется (рисунок 1) :
Рисунок 1 – Обязанности государства в сфере реализации механизма ГЧП в ЖКХ

В рамках взаимодействия государства и бизнеса, последний должен производить какие-либо инновации, внедрять новые технологии, способы управления и реализации проектов, применять в практической деятельности успешный опыт зарубежных стран
Реализовать данные функции можно посредством реализации проектного управления. Инвестиции не должны в этом случае предоставляться банками, быть кредитными. Проектное финансирование позволяет гарантировать возврат инвестиционных средств из полученного дохода.
Реализуется политика ГЧП в РФ с применением ниже представленных инструментов :
1. Сервисные контракты. Данный инструмент представляет собой оформление договорных отношений между частной компанией, реализующей ГЧП-проект и государством. Реализация контрактов находится под регулированием БК РФ, ГК РФ, а также нормативно-правовых актов в сфере государственных и муниципальных закупок.
Заключая сервисные контракты в области ЖКХ, как правило, частные предприятия-участники ЖКХ-проектов обязаны выполнять достаточно простые работы в области содержания зданий, помещений, осуществлять ведение бухгалтерского и налогового учета. Договор может быть оформлен на достаточно длительный срок.
Имеется практика заключения сервисных контрактов в Ярославле, Сургуте, Вологде. В данных городах такого рода контракты заключались муниципальными унитарными предприятиями и муниципалитетами. Финансовое обеспечение проектов производил Европейский банк реконструкции и развития.
2. Договор доверительного управления имуществом. По данному договору доверительный управляющий не обладает какими-либо правами собственности на переданное имущество.
Согласно ст. 1013 ГК РФ, в состав имущества входят: «предприятия, имущественные комплексы, некоторые объекты недвижимого имущества». Исполнение контракта осуществляется сроком до 5 лет. Если стороны не хотят расторгнуть контракт, то он подлежит автоматическому продлению.
3. Концессионное соглашение. Представляет собой такую договорную форму, в рамках которой инвестор вправе эксплуатировать имущество, которое находится в государственной (муниципальной) собственности, с целью хозяйствования.
Договор предусматривает следующее (рисунок 2) :
Рисунок 2 – Основные положения договора

4. Контракт жизненного цикла. Данный инструмент состоит в том, что заключение контракта осуществляется на достаточно длительный срок. Цель контракта – практическая реализация строительных проектов в сфере ЖКХ. В основном, заключение таких проектов производится на срок не менее 25-30 лет. Срок равен сроку эксплуатации объекта.
Контроля за реализацией проектов осуществляют органы власти.
5. Долгосрочные инвестиционные соглашения. Подобные соглашения заключаются между РФ, субъектом и/или муниципалитетом и частным инвестором. В рамках исполнения соглашения, инвестор должен вкладывать средства в объект, который находится в собственности у государства. Вложения должны быть капитальными.
На сегодняшний день сложились три практики моделирования ГЧП в сфере ЖКХ :
− арендная модель. Такая модель в большей степени получила свое распространение в ЖКХ. Применяет ее большинство частных компаний, предоставляющих услуги в области ЖКХ. При такой модели формируется частная проектная организация. Впоследствии с данной организацией производится заключение арендного договора ЖКХ-объектов, которые находятся в собственности местного уровня власти.
Бизнес-структуры предпочитают заключать договора с администрацией города/района/села, та как при аренде имущества у МУП, они рискуют. Права муниципальных унитарных предприятий ограничивается законом, сделки могут подвергаться оспариванию достаточно легко, если МУП не сможет осуществлять деятельность, согласно своему уставу, по оказанию услуг ЖКХ.
Так как права собственника на имущество ограничиваются, передать объект в казну можно лишь по желанию самого муниципального унитарного предприятия, но в обязательном порядке должно произойти изменение объема уставной деятельности. Заключая договор на аренду систем коммунальной инфраструктуры на длительный период времени, имеются различного рода проблемы. Например, муниципальное образование не имеет возможности оформить арендуемое имущество к себе в собственность.
Так как бизнес имеет интересы в заключении долгосрочного договора, то следует для начала осуществить регистрацию прав муниципалитета на недвижимость определенных коммунальных систем. Сегодня только в собственности местного уровня власти может передаваться небольшая часть имущества ЖКХ. Хоть пошлина и небольшая по своему размер, но сложности состоят в осуществлении регистрации таких прав, что требует проведение дорогостоящих работ по техническому и кадастровому учету земли.
В сфере ЖКХ арендная модель применяется наиболее успешно в таких регионах, как: Тверская, Амурская, Ленинградская, Кировская области, Пермский, Алтайский края, Республика Карелия. Применяется арендная модель ГЧП в ЖКХ с 2003 года.
− приватизационно-инвестиционная схема. Реализация такой схемы осуществляется в два этапа и является одной из длительных. Модель, в целом, отличается своей устойчивостью, так как обладает богатым судебным опытом ее применения. Во многих случаях эксплуатацию коммунальных систем доверяют МУП. Коммунальные системы можно приватизировать путем преобразования в акционерные общества открытого типа. Средства инвесторов могут привлекаться в сферу ЖКХ различными путями. Например, посредством внесения акций в уставный капитал создаваемого АО, являющегося перспективным правопреемником МУП, который имеет свой опыт реализации .
Преимущества такой схемы состоят в том, что у сторон отсутствуют риски, которые актуальны для арендной модели. Такие риски состоят в получении лицензии, подборе персонала, с ликвидацией МУП, его банкротством, так как формируемая частная организация − правопреемник МУП. Существующей нормативно-правовой базой запрещено оформлять соглашения между бизнес-структурами и органами власти, что приводит, в свою очередь, к рискам тарифного регулирования.
Необходимо отметить, что только незначительная часть муниципальных образований приватизировала МУП. Данная модель применяется такими организациями, как: ОАО «Водоканал» г. Чебоксары, ОАО «Нижегородский водоканал», ОАО «Ярославльводоканал», ОАО «Водоканал-Чита», ОАО «Теплосеть» и др.
− концессионное соглашение. Представленная модель все больше распространяется в сфере ЖКХ России. Следует акцентировать внимание на препятствии в ее применении: нехватка квалифицированных человеческих ресурсов для практической реализации закона. Среди проблем реализации такой модели отметим, что предприятие, принимающее участие в ГЧП, которое принимает участие в соглашении, формирует новое юридическое лицо, то она такие же риски несет себе, что и в процессе модели аренды, в частности: получение лицензии, трудоустройство персонала, оформление функций сбыта, регулирование тарифов, банкротство МУП.
Свести такие риски до минимума можно, введя, так называемый, «переходный период» заключения концессии и начала деятельности концессионера. Для окончания такого периода важно, чтобы он: получил лицензии и разрешения, нанял сотрудников для имущественного обслуживания, заключил договоры с потребителями, утвердил тариф. Помимо всего прочего, заключая концессии, стороны могут регулировать на базе договоров порядок установления тарифов и надбавок в соответствии с заключенным соглашением.
Такая возможность − актуальная в области ЖКХ, но ее применение ограничивается в законодательном уровне. Механизм привлечения инвестиций со стороны концедента, подобен модели контрактов жизненного цикла.
Заключение соглашения способствует снижению риска параллельного инвестирования в объекты коммунальной инфраструктуры. Необходимо выделить риски, которые имеет связь с несогласованностью концессионного законодательства с иными. Для снижения рисков, следует изменять нормативно-правовые нормы.
Таким образом, реализуется государственная политика в сфере ЖКХ и в области ГЧП посредством различных методов и инструментов. Ключевым инструментом управления и регулирования социальной сферы является разработка и принятие различных нормативно-правовых актов в данной сфере деятельности. Такой институт, как государственно-частное партнерство активно развивается в Российской Федерации.