Магистерская работа по Государственное и муниципальное управление на тему Совершенствование стратегии развития въездного туризма на примере города Санкт-Петербурга

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность исследования. Туризм – одна из ключевых областей экономики, направленная на удовлетворение всех нужд населения и увеличение уровня его жизни. На сегодняшний день туризм – достаточно развивающаяся отрасль мировой и российской экономики. Примерно, 10% экономически активного населения в мире занято в сфере туризма. На долю туризма приходится 7% общего объема инвестиций, 11% мировых потребительских расходов, 5% налоговых поступлений, 33% мировой торговли услугами. Если сравнивать РФ с европейскими странами, такими, как Турция, Франция, Испания и ряд других стран, то следует отметить, что Россия только начинает по-настоящему развивать данную область деятельности.
Комплексное, своевременное и целенаправленное влияние органов государственной власти на туризм является весомым фактором формирования оптимальных условий экономико-социального развития. Туризм в этой связи, служит определенным показателем степени участия государства в экономике, так как, содействуя туристской сфере, правительство сможет более результативно стимулировать ее развитие. В данном случае весомое значение играет стратегия развития.
Согласно Стратегии развития туризма в Российской Федерации на период до 2020 года, туризм на сегодняшний день обязан стать двигателем развития каждого региона страны, связывать интересы бизнеса, направления политики государства и потребности общества между собой. Взаимоувязка всех целевых установок и задач развития страны поможет более успешно осуществить программно-целевые инструменты для роста культурного уровня, духовного, благосостояния страны в целом и каждого гражданина.
Все большее значение приобретает региональный компонент в управлении туризмом, так как на данном уровне возможен максимальный учет всей его специфики, способствуя, тем самым, выработке эффективной стратегии развития туристической сферы, а также системы прогнозирования, координирования, планирования и контроля.
Усовершенствование стратегии развития туризма каждого отдельного региона поспособствует повысить результативность туристского комплекса всех субъектов РФ.
Важную роль в механизме административно-правового регулирования туризма играет эффективность применения действующего туристского законодательства уполномоченными органами, объективность и своевременность избранных ими форм и способов государственного воздействия.
Цель магистерской диссертации – совершенствование стратегии развития въездного туризма (на примере города Санкт-Петербурга). Достижение поставленной цели потребовало решение ее приоритетных задач:
1) Рассмотреть понятие, сущность и виды туризма;
2) Изучить нормативно – правовую базу регулирования в области туризма;
3) Определить въездной туризм как фактор социально-экономического развития региона;
4) Оценить туристско-рекреационный потенциал г. Санкт-Петербурга;
5) Проанализировать стратегию развития въездного туризма в регионе;
6) Выявить проблемы реализации стратегии развития въездного туризма в регионе;
7) Разработать мероприятия по совершенствованию стратегии развития въездного туризма г. Санкт-Петербурга.
Объект диссертационного исследования – стратегия развития въездного туризма г. Санкт-Петербурга.
Предмет исследования – совершенствование стратегии развития въездного туризма на примере города Санкт-Петербурга.
При написании настоящей диссертации применялись такие методы исследования, как анализ, синтез, дедукция, классификация, системный, логический, специально-юридический и формально-юридический.
Теоретическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых и практиков, посвященные вопросам развития туризма, выработке стратегии развития туризма, а также правовым аспектам туристической деятельности, в частности, А.П. Попов, В.А. Квартального, Е.Л. Писаревского, М.В. Соколовой, Г.С. Усыскина, Е.В. Ахтямова, Н.И. Волошин, Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило и пр.
Также в рамках данной работы использовалась правовая, аналитическая, научная литература, содержащая информацию об объекте исследования. Использованы публикации в таких периодических изданиях, как электронный научно-практический журнал «Юриспруденция», «Административное право и процесс», «Маркетинг территории», которые целесообразно использовать в процессе изучения стратегии развития въездного туризма региона.
Нормативную основу исследования составили Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ, Кодекс об административных правонарушениях РФ, законодательство в области туризма и иные нормативно-правовые акты, регулирующие правовые отношения, связанные с туристической деятельностью.
Научная новизна работы заключается в том, что в ней раскрыта сущность въездного туризма, он рассматривается как фактор социально-экономического развития региона, проанализированы проблемы существующей стратегии развития въездного туризма на региональном уровне.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что сформулированные выводы и предложения формируют научную базу для дальнейшего развития теоретических основ стратегии развития въездного туризма, а также административно-правового регулирования в сфере туризма, могут применяться при усовершенствовании стратегии развития туризма на региональном уровне, российского законодательства в сфере туризма, для дальнейших научных исследований по вопросам корректировки и разработки стратегии развития въездного туризма, государственного управления туризмом, как в сфере экономики, так и в социальной сфере.
Предложения и рекомендации, могут быть использованы в преподавании учебных курсов «Административное право», «Маркетинг территории», «Региональная экономика и управление», «Государственное и муниципальное управление», а также в практической деятельности органов исполнительной власти, наделенных полномочиями в сфере туризма.
Структура магистерской работы. Данная работа отвечает общей логике исследования и состоит из введения, основной части, включающей три главы, заключения, библиографического списка, приложений. Библиографический список включает в себя 69 наименований.

1.Теоретические аспекты функционирования туристической сферы
1.1. Туризм: понятие, сущность, виды

На сегодняшний день туризм служит одной из более активно развивающихся сфер общественной жизни. Туризм представляет собой значимое направление социально-экономической, историко-культурной и политической деятельности многих стран мира. Данным и объясняется повышенный интерес со стороны органов государственной власти[34, с. 3].
Существуют многообразные точки зрения понятия «туризм». По мнению Н.С. Сирик, туризм служит путешествием в свободное от работы время, с конкретно поставленной целью[50, с. 21]. Согласно М.Б. Биржакову, туризм - отрасль хозяйства, обслуживающая людей, которые находятся вне постоянного места жительства или представляет собой сегмент рынка, который удовлетворяет спрос туристов на предоставляемые услуги[39, с. 16]. Зачастую туризм определяют и как специфическую форму миграции населения. С другой точки зрения туризм рассматривается в качестве комплекса отношений, проявляющихся во время перемещения и пребывания людей в местах, отличающихся от их постоянного места жительства и работы.
Туризм можно рассматривать с точки зрения системного подхода, согласно которому, в основе системы туризма лежат две составляющие[38, с. 26]:
- субъект туризма;
- объект туризма, то есть комплекс основных компонентов - регион и инфраструктура.
В энциклопедическом словаре понятие «туризм» встречается в статьях, посвященных велосипеду, видам развлечения, различного рода путешествиям посредством велотранспорта.
Конвенция о таможенных льготах для туристов, определяет туризм, как деятельность туристов, то есть лиц, независимо от их расовой принадлежности, полового признака, языка и религиозных предпочтений, которое прибывает на территорию какого-либо государства, кроме того государства, в котором данное лицо проживает на постоянной основе, и остается там на срок – 24 часа минимум, но не более полугода в течение любого двенадцатимесячного периода, с дозволенной целью.
Согласно Федеральному закону от 24.11.1996 № 132-ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации», туризм - временные выезды (путешествия) граждан с постоянного места жительства в различных целях без занятия деятельностью, связанной с получением заработка. Туристская деятельность содержит в своем составе туроператорскую, турагентскую деятельность, деятельность по организации путешествий[8].
Таким образом, анализ различных подходов к пониманию туризма позволяет рассмотреть туризм в узком и в широком смыслах. Туризм в узком смысле - понимание туризма с правовой точки зрения. Туризм в широком смысле - область туризма, сложная и комплексная система, являющаяся частью социальной сферы и относящаяся к межотраслевому объекту управления со стороны государства.
Концепция долгосрочного социально - экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. определяет ключевое направление перехода к инновационному типу развития экономики страны, в частности, формирование условий для повышения качества и уровня жизни граждан страны за счет инфраструктурного развития туризма, создания качества, доступности и конкурентоспособности туристских услуг в России. Во многих странах Европы и Азии туризм издавна служит основным элементом общественной жизни, принося значительную часть национального дохода[23].
Вступление России во Всемирную торговую организацию явилось выводом страны на новейшую ступень развития рыночных отношений, что сказалось и на туристской сфере, которая в последнее время постепенно трансформируется в отдельную отрасль экономики. Туризм не только самодостаточная отрасль, а, наоборот, развитие туризма нельзя представить без развития сферы транспорта, связи, рекреационных территорий, гостиниц и отелей, культурных и спортивных сооружений, а также других объектов туристской индустрии. В связи с этим, страны, в которых созданы главные мировые центры туризма, «превратили» туризм в государственную политику, основной вид занятости населения, развитие национальной культуры.
Все вышеперечисленное имеет место быть и в России, где за последний период времени значительно увеличилась роль воздействия государства на туризм. Отметим, что Россия славится высоким туристско - рекреационным потенциалом, на ее огромной территории аккумулированы поистине природные и историко - культурные ресурсы, объекты культурного наследия, проходят важнейшие экономические, спортивные и культурные события. Но туристский потенциал страны не всегда применяется в полной мере. С достижения максимального эффекта развития туристского потенциала важны кардинальные меры, где главная роль отводится государственной поддержке.
Отметим, что Россия славится высоким туристско - рекреационным потенциалом, на ее огромной территории аккумулированы поистине природные и историко - культурные ресурсы, объекты культурного наследия, проходят важнейшие экономические, спортивные и культурные события. Но туристский потенциал страны не всегда применяется в полной мере. С достижения максимального эффекта развития туристского потенциала важны кардинальные меры, где главная роль отводится государственной поддержке[33, с. 21].
В Ростуризме заявили, что в 2017 году был зафиксирован рекордный объём турпотока в России. Отмечается, что в 2017 году турпоездки по стране совершили более 81 млн. человек (и россиян, и иностранцев)[65].
В общей сложности внутренний турпоток составил 56,5 млн. человек, при этом въехали в Россию из других стран 24,5 млн. путешественников[65].
По сведениям Ростуризма, самыми популярными регионами у туристов стали Москва, Краснодарский край и Санкт-Петербург.
Уточняется, что это рекордный показатель, как минимум, с 2010 года: суммарный турпоток с тех пор вырос на 20%, а внутренний — на 85%[65].
В планах Ростуризма – открыть 50 национальных офисов в 29 странах мира с целью «стимулирования въездного туризма в Россию». Несмотря на санкции, Россия избрана в состав исполнительного совета Всемирной туристкой организации ООН, а открытие офисов станет необходимостью после волны «вторичного интереса»[65].
В настоящее время существует очень много классификаций туризма (таблица 1)[51, c. 66].
Выделяется классификация туризма также и в зависимости от потребности туриста. В частности, в основе культурно-познавательного туризма находится потребность туриста в увеличении культурного кругозора. Такое направление туризма ознакамливает с культурными ценностями. При этом турист получает знания по своему собственному желанию.

Федеральный закон «Об основах туристической деятельности в РФ» предоставляет такую классификацию видов туризма как[8]:
- внутренний туризм - то есть туризм в границах России лиц, которые постоянно проживают в РФ;
- выездной туризм - туризм лиц, которые постоянно проживают в РФ, в иное государство;
- въездной туризм - то есть туризм в границах России лиц, которые не проживают постоянно в РФ;
- международный туризм - туризм выездной или въездной;
- социальный туризм - туризм, полностью или частично осуществляется за счёт средств какого – либо бюджета;
- самодеятельный туризм - туризм, который организуется туристами лично.
Итак, рассмотрены различные подходы к понятию «туризм». Как выявлено, общей точки зрения не существует. Классификационные признаки туризма различны, все их особенности рассмотрены в рамках данного вопроса.




1.2. Нормативно-правовая база регулирования в области туризма

Как и все отрасли экономики, туризм требует регулирования со стороны органов власти: управление туризмом – ключевая область деятельности, которая помогает достигнуть лучшего результата.
Главная цель управления в туризме - прежде всего, получение экономического эффекта, как для туристской сферы, так и для региона в целом.
Касаемо туристской сферы, важно акцентировать внимание на отсутствие закрепления на законодательном уровне разделения полномочий между органами, органами федеральной власти, государственной власти субъектов страны и органов местного самоуправления.
Управление туризмом можно представить в следующем виде[41, с. 114]:
- во главе отрасли - президент. Он осуществляет непосредственную взаимосвязь с Советом по культуре и искусству при Президенте РФ, и опосредованные связи – с Правительством РФ и законодательными органами;
- Совет прямо связан с Министерством культуры РФ. Опосредованно с ним связано Правительство РФ и Комитеты государственной думы по культуре и законодательству в области туризма;
- в государственном секторе имеются Комитеты по туризму администраций субъектов РФ, которые напрямую связаны с туристскими организациями регионов. Такие Комитеты обладают прямыми связями с комитетами и комиссиями в представительных органах субъектов РФ.
В государственном регулировании туризма выделяются два уровня – федеральный и региональный. На данных уровнях применяются разного рода формы и способы регулирования. При этом некоторые формы и способы воздействия характерны только одному уровню, в соответствии с разделением полномочий в представленной сфере между центром и субъектами страны. Поддержание субъектов туристской сферы со стороны органов власти страны может носить непосредственный и опосредованный характер. Например, выдача государственного кредита организации туриндустрии служит прямой поддержкой, а подготовка кадров для представленных предприятий в государственных учреждениях – косвенной поддержкой.
Важность правового регулирования туристической сферы ежегодно только возрастает. Данное связано и с такой спецификой туризма, которая выражается в отношениях международного характера, в которые вступают как лица, участвующие в организации отдыха и путешествий, но и потребители туристских услуг. Значительную роль выполняет и экономическая сторона такой деятельности. На сегодняшний день справедливо можно заметить, что весь ход формирования современного российского законодательства в области туризма по существу только начинается, так как Россия не так давно стала приводить свое национальное законодательство в соответствие с принятыми обществом международно-правовыми нормами[41, с. 116].
Ключевым регулятором в области туризма служит Конституция РФ. Так, согласно Конституции РФ, «Российская Федерация – социальное государство, деятельность которого ориентирована на формирование условий, которые обеспечивают достойную жизнь и развитие человека». Данное означает, что задача современного государства – реализовывать такую социальную политику, которая направлена на увеличение благосостояния населения и свободного развития личности. Абсолютно все туристские услуги должны быть доступны для общества[1].
Данное касается, в первую очередь, внутреннего туризма. Только при данных обстоятельствах появится необходимость в росте рынка потребителей туристских услуг, будет обеспечено увеличение занятости населения, конкурентоспособности туристского комплекса, что приведет такую отрасль к одной из более прибыльных и активно развивающихся отраслей народного хозяйства. И только государство выполняет в этом первостепенную, если не единственную роль.
Конституция РФ определяет, что «каждый гражданин имеет право на отдых. Гражданам, работающим по трудовому договору, обеспечиваются, установленные федеральным законодательством, продолжительность рабочего времени, выходные и праздничные дни, оплачиваемый ежегодный отпуск»[1].
Все вопросы реализации прав на достойный уровень жизни, свободу передвижения и участия в культурной жизни общества, отдых, досуг, находят свое отражение во многих международных нормативных документах, в которых затрагивается область туристской индустрии, как, например, Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах и пр.
В усовершенствовании законодательного регулирования туризма значительную роль выполняет Всемирная туристская организация. В рамках данной организации, начиная с 1975 г., состоялась свыше 20 международных конференций и конгрессов, посвященных вопросам туризма. По мере расширения туристских границ, а также создания современной туристской индустрии требовали формирования нормативно - правовой базы для наиболее детализированного мониторинга и контроля туристской деятельности.
Все правоотношения в современном мире между компанией и туристом базируются на договоре, который ориентирован на формирование гражданских прав и обязанностей обеих сторон. Согласно ГК РФ, договор представляет собой соглашение двух либо более лиц об определении, изменении или прекращении гражданских прав и обязанностей[4].
Также ГК РФ представляет возможность выбрать договор, который необходимо заключать между туристом и туристической компанией.
На практике такая проблема ограничивается выбором договора купли-продажи турпродукта и договором об оказании туристских услуг[4].
В ГК РФ договор купли-продажи и договор возмездного оказания услуг рассматривается равнозначно. Правоотношения, которые возникают при оказании услуг, определены в статьях 779-783, содержащиеся в главе 39 ГК РФ[4]. Статья 779 ГК РФ устанавливает понятие договора возмездного оказания услуг, согласно которой, «по договору возмездного оказания услуг исполнитель обязуется оказать услуги (совершить конкретные действия или реализовать конкретную деятельность), а заказчик обязан оплатить указанные услуги». Также в части 2 данной статьи имеется следующее положение: правила главы 39 ГК РФ «применяются к договорам оказания медицинских, ветеринарных, аудиторских, консультационных, информационных услуг, услуг по обучению, туристическому обслуживанию и прочих...» [4].
Итак, обратим внимание, что имеется прямое указание ГК РФ о типе договора, применяемого при появлении туристских правоотношений.
Кодекс об административных правонарушениях РФ от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 05.12.2017) (далее – КоАП РФ) определяет ответственность за нарушение нормативно – правовых актов о туристской деятельности[5].
Регулируют туристскую деятельность, помимо Конституции РФ и