Дипломная работа по государственному и муниципальному управлению на тему 73. Разработка мероприятий по повышению эффективности использования земельных ресурсов муниципального образования.

Введение

Актуальность темы работы. Земельные ресурсы как объект новых земельно-имущественных отношений на разных иерархических уровнях нуждаются в организации их полного рационального и эффективного использования. В этой связи следует отметить, что за последние годы произошли коренные изменения как в распределении земельных ресурсов по новым формам хозяйствования, так и в укреплении их правовой основы, что в конечном итоге позволит устранить сложившиеся недостатки в организации их использования, охраны и оценки, и особенно в комплексе с объектами недвижимости.
В соответствии с Земельным кодексом РФ под понятием «земля» или «земельные ресурсы» подразумевается «основа жизни и деятельности человека». При этом регулирование отношений по использованию земли осуществляется исходя из представлений о земле как об объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве, основы осуществления хозяйственной и иной деятельности и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав. В экологическом и земельном праве под понятием «земля» понимается часть окружающей среды, компонент природы, охватывающей поверхность земной коры на глубину почвенного покроя.
Следовательно, земля (земельные ресурсы) обладает уникальным свойством приращения своих производительных качеств. Это свойство обеспечивает возможность повышения почвенного плодородия, а также позволяет компенсировать физические возможности расширения границ возделываемого земельного пространства. Поэтому естественное и искусственное плодородие почвы создает возможность формирования экономического плодородия, что оказывает существенное влияние на экономическое состояние земельных ресурсов.
Земельные ресурсы являются одним из основных богатств Российской Федерации. На земельных ресурсах располагается огромное количество объектов различного назначения: производственного, жилого и другие. Кроме того, непосредственно земельные ресурсы имеют основную характеристику - плодородность почв, а также широкое разнообразие полезных ископаемых.
В связи со столь высокой актуальностью, целью данной работы является разработка мероприятий по развитию системы управления земельными ресурсами на территории МО «Городской округ город Подольск».
Для достижения данной цели необходимо выполнить следующие задачи:
охарактеризовать особенности МО «Городской округ город Подольск» и рассмотреть текущую ситуацию по территориальному планированию и зонированию в МО «Городской округ город Подольск»;
выявить недостатки земельно-кадастровых факторов развития МО «Городской округ город Подольск»;
разработать рекомендации для совершенствования системы управления земельными ресурсами на примере МО «Городской округ город Подольск» для других регионов РФ.
Объектом исследования являются земельные ресурсы МО «Городской округ город Подольск». Предметом исследования является система управления земельными ресурсами МО «Городской округ город Подольск».
Методологической основой исследования послужили научные работы отечественных и зарубежных ученых, посвященные оценке эффективности и оптимизации управления земельными ресурсами.
Информационно-аналитической базой для написания работы послужили нормативно-правовая литература, статистические материалы различных ведомств, научно-публицистическая и учебная литература.
 
1. Теоретико-правовые основы использования земельных ресурсов муниципального образования

1.1. Понятие и виды земельных ресурсов

В настоящее время большое значение имеет проблема определения земельного участка как объекта правовых отношений, поскольку большинство земельных отношений, в частности, заключение гражданско-правовых сделок с землей, обеспечение исполнения обязательств, установление ограниченных вещных прав (сервитутов) может быть реализовано только в отношении земельного участка как объекта права собственности.
Специфика земельного участка как объекта правоотношения и его правовые свойства в настоящее время находятся под пристальным вниманием ученых в различных отраслях права. В повседневной практике понятия «земля» и «земельный участок» отождествляются, хотя между ними существуют определенные различия. Постараемся проанализировать понятие «земельный участок», применяемое в действующем российском законодательстве, и рассмотреть это понятие во взаимосвязи с отношениями права собственности .
В концепции земельного права многократно предпринимались попытки разделить содержание таких понятийно схожих определений, как «земельный участок», «земля», «почва», «угодье», что обусловлено в первую очередь их малой законодательной урегулированностью.
Для юридически грамотного использования данных определений, для начала, следует понять значение, заложенное законодателем в их содержание. Согласно п. 3 ст. 6 Земельного кодекса РФ , «земельный участок является недвижимой вещью, которая представляет собой часть земной поверхности и имеет характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально - определенной вещи».
Стоит обратить внимание, что, приведенное выше, легальное определение земельного участка является не первым. В первичном варианте ЗК РФ (до 24 октября 2008 г.) содержалась следующая формулировка: «земельным участком как объектом земельных отношений является часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы которой писаны и удостоверены в установленном порядке» .
Рассмотренное определение отражает только лишь технические свойства земельного участка как объекта кадастрового учета и делает акцент на таком родовом его признаке как «границы». Традиционно принято выделять и такую специфическую черту земельного участка, как местоположение. Установленные границы и местоположение земельного участка выступают основополагающими элементами для индивидуализации его как объекта недвижимости и, в целом, объекта правоотношения.
Легко увидеть, что после внесенных законодателем изменений, был изъят почвенный слой, как признак земельного участка из.
Из этого следует, что, ввиду отмеченных изменений земельного законодательства, почва больше не является неотъемлемой составляющей земельного участка.
Анализ действующего Земельного кодекса РФ позволяет выявить определенную неточность понятийного аппарата. В пп.1 п.1 ст. 6 ЗК РФ к объектам земельных правоотношений, наряду с земельным участком, отнесена и земля как природный ресурс. При этом земля, рассматриваемая как природный ресурс и природный объект, не может быть объектом имущественных отношений и сделок, поскольку у нее отсутствуют свойства, характерные для индивидуально-определенной вещи.
Этой точки зрения придерживается и О.И. Крассов, который отмечает, что «…объектом земельных отношений выступает какая-либо юридическая категория, отражающая наиболее характерные и юридически значимые признаки соответствующего объекта природы. В качестве таковых может рассматриваться индивидуализированная часть земли, т.е. конкретный земельный участок» . Резюмируя сказанное, отметим, что в ЗК РФ отсутствует соотнесение ясных юридических определений понятий «земельный участок» и «земля».
В отличие от термина «земельный участок» в ЗК РФ никак не раскрывается понятие «земля». Этот термин трактуется только в ГОСТ 26640 - 85 «Земли. Термины и определения» , в котором говорится, что «земля – это важнейшая часть окружающей природной среды, характеризующаяся пространством, рельефом, климатом, почвенным покровом, растительностью, недрами, водами, являющаяся главным средством производства в сельском и лесном хозяйстве, а также пространственным базисом для размещения предприятий и организаций всех отраслей народного хозяйства» .
Согласно исследованию нормативных законных действий, отвечающих за регулирование земельных отношений, выявлено, что земля может рассматриваться законодателем с нескольких сторон:
1) Основа жизни народов;
2) Составная часть природы;
3) База деятельности народов, проживающих в соответствующей местности и использующих ее как природный ресурс – средство производства в сельском, лесном хозяйстве и иной хозяйственной деятельности;
4) как объект права собственности (иных прав) и недвижимое имущество.
Согласно исследованию ЗК РФ выявлено, что понятие «земля» может рассматриваться в двух значениях. Во - первых, «как синоним земельного участка» и, во - вторых, «как совокупность земельных участков» (ст. 7 ЗК РФ).
В отдельных случаях законодатель наряду с термином «земля» применяет термин «земли», как, к примеру, в ст. 77 ЗК РФ при раскрытии значения понятия «земли сельскохозяйственного назначения». Анализ правовых норм ЗК РФ показал, что термин «земли» является синонимом термина «земля» и применяется в ЗК РФ для обозначения отдельных категорий земель, а кроме того объектов права собственности. Более того, термин «земли» является родовым по отношению к термину «земельный участок.
Анализ норм Конституции РФ позволяет нам выделить ряд объектов, которым также присущи свойства земельного участка. Среди них – «земля» и «другие природные ресурсы» (ч. 2.ст. 9). В ч.1 ст.36. Конституции РФ также имеется наличие понятия «земля»: «... граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю» . При этом не стоит забывать, что отношения собственности предполагают наличие имущественных правомочий по владению, пользованию и распоряжению объектом собственности, который обладает свойством обращения в гражданском обороте. Как уже было сказано выше, такое свойство присуще только земельному участку.
Рассмотрение норм действующего Гражданского кодекса РФ также позволяет выявить подобные несоответствия в понятийном аппарате. Так, гл. 17 ГК РФ, а затем и ст. 260 ГК РФ уже в заголовке обращают на себя внимание: «Общие положения о праве собственности на землю». Далее в рассматриваемой главе мы отмечаем, что закрепляемые в ГК РФ способы распоряжения земельным участком представляют собой содержание права собственности на землю.
Исходя из этого, логично было бы предположить, что формулировкой «право собственности на землю» можно заменить формулировку «право собственности на земельный участок». Однако если обратиться к положению ст. 130 ГК РФ, из него явно следует, что к категории недвижимых вещей из интересующих нас объектов относятся только земельные участки и участки недр. Земля как объект недвижимости в данном случае вообще не рассматривается.
Под использованием земельного участка, чаще всего, понимается использование поверхностного почвенного слоя (почвы). Однако, понятия «земля» и «почва» не разделяются действующим земельным законодательством.
Л.А. Мельник утверждал, что «данные определения отождествляются и применяются в качестве синонимов, что представляется ошибкой» .
В России научное определение почвы впервые было предложено В.В. Докучаевым в 1886 г., который определил ее как «самостоятельный естественно - исторический объект, являющийся продуктом совокупной деятельности материнской горной породы, климата, постных и животных организмов, возраста и частично рельефа местности» .
Юридически важной чертой почвы является то, что в отличие от земли почва может быть отделена от поверхности земной коры. Из этого следует то, что почва не может являться недвижимым имуществом. В случае отделения и перемещения почвы от земельного участка, например, в цветочный горшок, с юридической точки зрения, она перестает попадать под понятие «земля», а отношения никаким образом не относятся к земельному праву.
Наоборот, при перемещении почвы, в рамках закона, для дальнейшего нанесения на прочие земельные участки, к примеру, для улучшения их плодородности, данные отношения принято относить к земельному праву. Это объясняется тем, что помимо перемещенной почвы, в роли объекта будет выступать земельный участок, для улучшения плодородия которого и был перемещен почвенный слой.
В результате анализа соотношения понятий «земельный участок», «земля», «земли» касательно объектов права собственности, напрашивается вывод, что в действующем российском законодательстве наблюдается очевидная несогласованность понятийного аппарата, устранение которой возможно в результате законодательной доработки определенных правовых конструкций, таких как «земли», «земля», «территория» и их отношения к понятию «земельный участок».
В.А. Горемыкин в своем учебном пособии отмечал, что «с точки зрения гражданского законодательства земельный участок относится к категории вещей. Выступая в качестве товара, земельный участок должен удовлетворять различные потребности субъектов имущественных отношений и «иметь определенные качественные и количественные характеристики»» .
Спецификой правовых отношений, в качестве объектов которых выступают земельные участки, является то, что они (земельные участки) должны использоваться строго в соответствии с установленным целевым назначением. Кроме того, с учетом нормы п. 2 ст. 214 ГК РФ государство обладает приоритетом в отношениях государственной собственности на земельные участки, не принадлежащие физическим, юридическим лицам и муниципальным образованиям, и вправе устанавливать определенные требования к обороту таких объектов права собственности. В случаях несоблюдения закрепленных в земельном законодательстве правил пользования земельными участками могут наступить неблагоприятные юридические последствия в виде изъятия его у собственника.
Анализ ст. 285 ГК РФ показывает, что основаниями для изъятия земельного участка у собственника могут являться: «…грубое нарушение требований рационального использования, использование участка не по целевому назначению либо использования способами, приводящими к значительному понижению плодородия сельскохозяйственных земель или существенному ухудшению экологической обстановки».
В качестве непосредственного объекта права собственности выступает земельный участок, а не земля, о чем мы уже сказали выше. Те многочисленные термины, которые встречаются нам в процессе анализа действующего законодательства («земля», «земли», «угодья», «участки лесного фонда» и др.), необходимо рассматривать как синонимы понятия «земельный участок», но имеющие определенные специфические особенности.
В частности, если речь идет об «угодьях», «участках лесного фонда», «водных объектах», то предполагается, что в этих названиях отражена специфика таких земельных участков: например, понятием «угодья» принято определять земельные участки в категории земель сельскохозяйственного назначения, понятием «участки лесного фонда» обозначаются земельные участки, на которых произрастают лесные насаждения и т.п.
Согласно Земельному кодексу РФ, под земельным участком понимается «объект права собственности и иных предусмотренных прав на землю, являющийся недвижимой вещью, которая представляет собой часть земной поверхности и имеет характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально определенной вещи».
Из положения п. 3 ст. 261 ГК РФ следует, что «собственник может по своему усмотрению распоряжаться всем тем, что находится над и под поверхностью земельного участка, если иное не предусмотрено законами о недрах, об использовании воздушного пространства и иными законами».
Анализируя земельное законодательство, можно обнаружить еще один объект земельных правоотношений, в том числе отношений собственности, а именно – земельные доли, выделяемые в общей совместной собственности на участок земли. В частности, понятием «земельные доли» оперирует Федеральный закон от 24.07.2002 № 101ФЗ (далее – Закон № 101ФЗ) «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» , в котором закрепляется порядок использования земельных долей, образующихся с помощью приватизации сельскохозяйственных угодий.
Понятие земельной доли нужно рассматривать как идеальное ее определение, но в установленных законом случаях земельная доля может быть выделена в натуре, например, при образовании крестьянского (фермерского) хозяйства. В Законе № 101ФЗ, таким образом, земельные доли приобретают статус самостоятельного объекта земельных отношений и, соответственно, права собственности. Данное положение, по нашему мнению, вполне отвечает существующей правовой реальности.
Рассмотрев понятие земельного участка как объекта права собственности, подробнее остановимся на таком вопросе, как классификация земельных участков. Согласно действующему законодательству, земельные участки классифицируют на делимые и неделимые.
В качестве делимого земельного участка рассматривается тот, который может быть поделен на самостоятельные части, становящиеся отдельными участками, разрешенное использование которых может осуществляться без перевода в другую категорию земель. Земельный участок, который по своим характеристикам, хозяйственно назначен и согласно разрешенному использованию не может быть разделен, принято считать неделимым.
Определение участка как делимого или неделимого играет важную роль в вопросах, связанных с приобретением права собственности. В частности, в том случае, когда объект недвижимости расположен на неделимом участке, собственники такого объекта вправе оформить этот участок в общую долевую собственность либо в аренду. При этом действующее законодательство не закрепляет ясных критериев классификации земельного участка на делимый или неделимый.
Руководствуясь ст. 133 ГК РФ, можно определить критерий делимости недвижимых вещей, в том числе и земельных участков, а именно: если раздел вещи в натуре невозможен без ее повреждения, разрушения или изменения назначения, то она считается неделимой. Применительно к земельным участкам критериями делимости выступают категория земли, размер участка и возможность сохранения его разрешенного использования. Однако последний критерий не является универсальным, так как характерен для земель поселений, в отношении которых разрешенное использование устанавливается градостроительными регламентами, не распространяющими это положение на земли сельхозугодий, лесного и водного фондов.
Говоря о классификации земельных участков нельзя не указать возможность их деления по основанию оборотоспособности. Ст. 129 ГК РФ закрепляет понятие оборотоспособности, на основании которой «земельные участки могут быть трех видов: свободно обращающиеся земельные участки; участки, ограниченные в обороте, и земельные участки, изъятые из гражданского оборота». Данная классификация имеет важное юридическое значение для реализации правомочия распоряжения собственником принадлежащим ему земельным участком.
Итак, так же, как и в приведенных выше нормах законодательства, базис последней состоит в рассмотрении земельного участка как часть земной поверхности.
Аракелов А.В. в своей статье отметил, что «до последнего изменения земельного законодательства основным критерием выделения части земной поверхности в качестве земельного участка, было установление границ такого участка. Теперь новая формулировка о границах не упоминает. Признаком земельного участка является наличие характеристик, определяющих часть земной поверхности как индивидуально-определенную вещь» .
При сравнении содержания новой нормы с предыдущими определениями, возможно отметить некоторое количество предположений, о том, что же подразумевал законодатель, не определяя земельный участок с помощью установления его границ:
1) Индивидуализация земельного участка возможна без установления границ;
2) Границы не являются исключительным признаком, выделяющим земельный участок как индивидуально-определенную вещь.
Подробней остановимся на первом пункте. Мною отмечено то, что участок, в любом случае, будет иметь границы. Индивидуализация участка невозможна в случае неимения возможности их определения. Подразумевается то, что законодателем не было сделано акцента на данном индивидуальном признаке.
Обратим внимание на вторую гипотезу. Начнем ее анализ с понятия индивидуально-определенной вещи, то есть, вещи, уникальные, согласно своей сущности, или же индивидуализированные, посредством участников гражданских правоотношений. Напрашивается вполне логичный вывод того, что земельный участок как объект недвижимости должен быть индивидуально-определенной вещью. Следовательно, каждый объект недвижимости является индивидуально-определенной вещью, исходя из своих естественных свойств.
В случае достаточного количества признаков распознавания, любую вещь допустимо считать уникальной. Данную вещь характеризует некоторое количество отличительных черт, но одной или нескольких будет достаточно, чтобы выделить их из общей массы схожих субъектов.
«Предмет договора купли-продажи земельного участка может быть идентифицирован только кадастровым номером, отсылающим к Федеральному Закону о государственной регистрации недвижимости» (Закон о ГРН) . Собственно, в нем и содержится описание границ данного участка.
Э.А. Гряда в своих статьях утверждала, что «для индивидуализации земельного участка необходимы особые юридические факты, заключающиеся в осуществлении государственной регистрации права и кадастровом учете земельного участка, который имеет гражданско-правовое значение» .
Рассмотрим, какие же из приведенных признаков земельного участка подлежат более подробному анализу, говоря о наличии «характеристик, которые позволят определить его в качестве индивидуально-определенной вещи»? Согласно приведенным выше положениям, можно сделать заключение о том, что лишь определенная группа признаков подлежит выбору, дающая возможность отличия одного земельного участка от другого. В соответствии с ч. 4 ст. 8 Федерального Закон о ГРН) в кадастр недвижимости в отношении земельных участков вносятся ««сведения об основных сведениях объекта недвижимости», к которым относятся:
а) вид объекта недвижимости;
б) кадастровый номер и дата его присвоения;
в) описание местоположения границ объекта недвижимости;
г) площадь, определенная с учетом установленных в соответствии с ФЗ о ГРН требований».
Вид и кадастровый номер объекта в данном вопросе, не могут выступать в качестве идентифицирующего признаков, поскольку это характеризует земельные участки в общем. В соответствии с п. 9 ст. 22 ЗК РФ «площадью земельного участка, является площадь геометрической фигуры, образованной проекцией границ земельного участка на горизонтальную плоскость». Из этого следует, что в рамках одной геометрической фигуры, которая составляет границы земельного участка, площадь данного участка, внесенная в ГРН, всегда будет одинаковой.
К заключению вышесказанного стоит отметить то, что единственной действительно уникальной особенностью земельного участка можно назвать местоположение границ.
В ч. 5 ст. 8 ФЗ о ГРН, состоящей из 23 пунктов, содержатся указания на дополнительные характеристики объектов. К земельным участкам относятся:
«сведения о кадастровой стоимости объекта недвижимости;
сведения о лесах, водных объектах и об иных природных объектах, расположенных в пределах земельного участка, если объектом недвижимости является земельный участок;
категория земель, к которой отнесен земельный участок, если объектом недвижимости является земельный участок;
вид или виды разрешенного использования земельного участка, здания, сооружения, помещения;
сведения о том, что земельный участок полностью или частично расположен в границах зоны с особыми условиями использования территории или территории объекта культурного наследия, включая ограничения по использованию земельного участка, установленные для такой зоны или территории; сведения о том, что земельный участок расположен в границах особо охраняемой природной территории, охотничьих угодий, лесничеств, лесопарков;
сведения о том, что земельный участок расположен в границах особой экономической зоны, территории опережающего социально- экономического развития, зоны территориального развития в Российской Федерации, игорной зоны;
сведения о включении объекта недвижимости в единый государственный реестр объектов культурного наследия;
сведения о расположении земельного участка в границах территории, в отношении которой утвержден проект межевания территории».
Имеют место быть и остальное огромное количество признаков земельного участка, но, ни один из них, кроме местоположения его границ, не имеет весомого правового значения. Таким образом, мы приходим к выводу о том, что единственным существенным характеризующим признаком земельного участка является местоположение его границ.