Дипломная работа по праву на тему Деятельность органов внутренних дел при чрезвычайных ситуациях

Понятие и классификация чрезвычайных ситуаций
Категория чрезвычайной ситуации занимает ключевое положение в системе представлений о защите населения и территорий от разнородных опасных воздействий. Данное понятие применяется для характеристики особого состояния природной, социальной либо техногенной среды, при котором нарушается установленный порядок жизнедеятельности, формируется угроза жизни и здоровью людей, причиняется вред материальным объектам и окружающей среде. Учитывая это, для адекватного осмысления деятельности органов внутренних дел в подобных условиях представляется необходимым, прежде всего, раскрыть содержание самого термина «чрезвычайная ситуация» и обратиться к существующим подходам к его классификации [5]. В рамках российской правовой и управленческой практики чрезвычайная ситуация рассматривается как обстановка, возникшая вследствие аварий, опасных природных явлений, катастроф, распространения заболеваний, воздействия поражающих факторов либо иных обстоятельств, которые повлекли или способны повлечь человеческие жертвы, причинение вреда здоровью, ущерб окружающей среде, существенные материальные потери и нарушение нормальных условий жизнедеятельности населения. При таком подходе внимание сосредотачивается не только на источнике события, но и на совокупности его последствий, отличающих чрезвычайную ситуацию от обычных неблагоприятных происшествий. Определяющим признаком, следовательно, выступает выход негативных последствий за рамки повседневных рисков и необходимость привлечения дополнительных сил и ресурсов для их устранения [18].
При этом чрезвычайную ситуацию нельзя отождествлять с понятиями «опасность» или «угроза». Опасность может носить потенциальный характер и не сопровождаться фактическим нарушением жизнедеятельности, тогда как чрезвычайная ситуация отражает уже сформировавшееся либо непосредственно развивающееся состояние, требующее реагирования. Таким образом, чрезвычайная ситуация выступает результатом реализации опасности, а не самой опасностью как таковой. Данное разграничение имеет значение для последующего анализа управленческих и организационных решений и, на понятийном уровне, позволяет более чётко определить границы исследуемого явления.
Отличительной чертой чрезвычайных ситуаций выступает их комплексная природа. Как правило, подобные явления одновременно затрагивают несколько ключевых сфер общественной жизни, включая демографическую, социальную, экономическую и экологическую. Так, крупная техногенная авария способна привести не только к человеческим жертвам, но и к загрязнению окружающей среды, разрушению объектов инфраструктуры и временной утрате управляемости на соответствующей территории. Учитывая это обстоятельство, чрезвычайные ситуации целесообразно рассматривать не исключительно как разовые события, но и как особые режимы функционирования общества и государства в пределах определённого пространства и временного интервала.
Для упорядочения многообразия форм проявления чрезвычайных ситуаций используется классификация, базирующаяся на совокупности критериев [9]. Такая систематизация позволяет структурировать сведения о возможных видах чрезвычайных ситуаций, выявить характерные признаки каждой группы и учитывать их при разработке мер по защите населения. На практике наибольшее значение имеет классификация по источнику возникновения [26]. В соответствии с данным основанием выделяются чрезвычайные ситуации природного, техногенного, биолого-социального и социального характера [17].
Чрезвычайные ситуации природного типа обусловлены действием опасных природных процессов и явлений, возникающих независимо от деятельности человека либо при её минимальном воздействии [34]. К данной группе относятся землетрясения, наводнения, оползни, сели, ураганы, засухи, экстремальные температурные явления и иные природные процессы, обладающие значительным разрушительным потенциалом [28]. Их особенностью является широкий масштаб воздействия и высокая степень неопределённости прогнозирования, что существенно осложняет предупреждение негативных последствий [21].
Чрезвычайные ситуации техногенного характера связаны с авариями и катастрофами, возникающими в процессе эксплуатации технических систем и объектов [38]. Источниками подобных ситуаций, как правило, являются промышленные предприятия, транспортные системы, энергетические установки, гидротехнические сооружения и иные элементы инфраструктуры [31]. Для техногенных чрезвычайных ситуаций характерна выраженная зависимость от человеческого фактора, включая ошибки персонала, несоблюдение установленных правил эксплуатации и физический износ оборудования. По сравнению с природными явлениями такие происшествия чаще имеют локальный характер, однако нередко сопровождаются продолжительными и тяжёлыми последствиями, особенно в случаях выброса опасных веществ [23].
Чрезвычайные ситуации биолого-социальной природы обусловлены распространением опасных инфекционных заболеваний среди населения, животных либо растительных культур. К числу таких явлений относятся эпидемии, эпизоотии и эпифитотии, последствия которых способны дестабилизировать социальные и экономические процессы [25]. Характерной чертой указанных ситуаций выступает их, как правило, постепенное развертывание, а также необходимость продолжительного введения ограничительных мер, ориентированных на сдерживание дальнейшего распространения инфекции [15]. Следовательно, воздействие подобных чрезвычайных ситуаций нередко выходит за пределы одной административной территории и может принимать межрегиональный, а в ряде случаев и международный масштаб [20].
Наряду с этим выделяется самостоятельная категория чрезвычайных ситуаций социального характера, формирующихся в результате противоправной деятельности, массовых беспорядков, террористических актов либо иных форм насильственного воздействия. Их отличительная особенность состоит в целенаправленности действий, ориентированных на подрыв общественного порядка и формирование угрозы безопасности граждан [36]. Хотя причины возникновения таких ситуаций отличаются от природных и техногенных факторов, по своим последствиям они также способны приводить к гибели людей и существенным материальным разрушениям [24].
Помимо характера источника, существенное значение для классификации чрезвычайных ситуаций имеет их масштаб [10]. В зависимости от данного признака различают локальные, муниципальные, межмуниципальные, региональные, межрегиональные и федеральные чрезвычайные ситуации. Масштаб определяется территорией распространения негативных последствий, количеством пострадавших, а также величиной причинённого материального ущерба. Так, локальные чрезвычайные ситуации ограничиваются рамками отдельного объекта либо небольшой территории, тогда как федеральные охватывают значительную часть государства и предполагают координацию действий на уровне центральных органов государственной власти. Учитывая вышеизложенное, подобное разграничение ориентировано прежде всего на пространственные характеристики последствий и не связано с оценкой конкретных мер реагирования [19].
Дополнительным критерием классификации выступает характер развертывания чрезвычайной ситуации. С этой точки зрения выделяются внезапные и постепенно формирующиеся чрезвычайные ситуации. Внезапные характеризуются стремительным, практически одномоментным возникновением опасных последствий, что типично, например, для взрывов либо землетрясений. Постепенно развивающиеся чрезвычайные ситуации, напротив, складываются на протяжении определённого временного промежутка, что, предположительно, создаёт условия для более раннего выявления признаков неблагополучия, хотя и не гарантирует полного предотвращения отрицательных последствий. Указанное различие влияет на подходы к оценке обстановки, однако в рамках настоящего параграфа принципиально лишь зафиксировать сам факт существования данного классификационного основания [32]. Наряду с этим чрезвычайные ситуации подразделяются по степени тяжести их последствий. В данном случае принимаются во внимание показатели смертности, численность пострадавших, объём разрушений, а также длительность нарушения условий жизнедеятельности населения. Такое разграничение позволяет осуществлять сопоставительный анализ различных чрезвычайных ситуаций. Однако оно не заменяет классификацию по источнику возникновения или по масштабу, а лишь дополняет её. Следовательно, оценка степени тяжести всегда носит конкретный характер и определяется совокупностью условий, включая плотность населения и уровень развития инфраструктуры [14].
Кроме того, самостоятельное значение имеет классификация чрезвычайных ситуаций с учётом продолжительности их действия. По этому признаку различаются кратковременные и длительные чрезвычайные ситуации. Кратковременные, как правило, обусловлены единичным событием, последствия которого устраняются в сравнительно короткие сроки. Длительные чрезвычайные ситуации, напротив, отличаются продолжительным воздействием опасных факторов и требуют поддержания особых условий жизнедеятельности в течение значительного периода времени. В качестве примеров могут рассматриваться затяжные паводки либо эпидемиологические кризисы. Учитывая вышеизложенное, данный критерий акцентирует временное измерение чрезвычайных ситуаций как самостоятельную аналитическую характеристику [16].
В научно ориентированной и прикладной практике используются также комбинированные классификации, в рамках которых одновременно учитываются несколько признаков. Такая необходимость обусловлена тем обстоятельством, что реальные чрезвычайные ситуации, как правило, не соответствуют лишь одному классификационному основанию [33]. Так, техногенная авария способна повлечь за собой экологические и социальные последствия, а природное явление может привести к возникновению вторичных техногенных разрушений. В подобных условиях речь идёт о сложных, или комплексных, чрезвычайных ситуациях, что позволяет отразить их многомерную и взаимосвязанную природу [35].
В результате чрезвычайная ситуация может быть охарактеризована как особое состояние окружающей среды и общественных процессов, формирующееся вследствие реализации опасных факторов различного происхождения и сопровождающееся выраженными негативными последствиями. Разнообразие форм проявления чрезвычайных ситуаций, следовательно, обуславливает целесообразность их классификации по источнику возникновения, масштабу, особенностям развития, степени тяжести последствий и продолжительности воздействия. Рассмотренные классификационные подходы не исчерпывают всего спектра возможных вариантов систематизации, однако они позволяют сформировать целостное представление о данном явлении без обращения к вопросам правового регулирования и практической деятельности государственных органов, которые предполагается рассмотреть в дальнейшем анализе.

1.2 Правовое регулирование деятельности органов внутренних дел в условиях ЧС
Функционирование органов внутренних дел в условиях чрезвычайных ситуаций осуществляется в пределах сложной и многоуровневой системы нормативного правового регулирования. Данная система включает как конституционные нормы общего характера, так и специальные федеральные законы, подзаконные нормативные правовые акты и ведомственные документы [29]. Правовое регулирование в рассматриваемой сфере ориентировано на закрепление границ полномочий органов внутренних дел, определение условий их деятельности при возникновении чрезвычайных обстоятельств, а также на установление допустимых форм и способов реализации возложенных функций с соблюдением требований законности [30].
Базой правового регулирования выступает Конституция Российской Федерации [1], в которой зафиксированы основополагающие принципы построения системы государственной власти, гарантии прав и свобод человека и гражданина, а также условия допустимости их ограничения. Так, статья 56 Конституции Российской Федерации предусматривает возможность введения режима чрезвычайного положения, сопровождающегося временным ограничением отдельных прав и свобод при наличии угроз безопасности граждан либо основам конституционного строя. Одновременно подчёркивается, что такие ограничения допускаются исключительно в пределах, необходимых для обеспечения безопасности, и при обязательном указании срока их действия. Для органов внутренних дел данное положение имеет особую значимость, поскольку именно в период чрезвычайных ситуаций существенно возрастает объём применения административных и принудительных мер.
Общие правовые основы защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций закреплены в Федеральном законе от 21 декабря 1994 г. № 68 ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» [4]. В указанном нормативном акте раскрывается понятие чрезвычайной ситуации, определяются полномочия органов государственной власти различных уровней, а также формулируются базовые принципы организации реагирования. Несмотря на то что данный закон не посвящён исключительно деятельности органов внутренних дел, в нём прямо предусмотрено их участие в реализации мероприятий по защите населения, охране общественного порядка и обеспечению безопасности в зоне чрезвычайной ситуации. Следовательно, данный нормативный правовой акт формирует общий правовой контекст, в рамках которого осуществляется деятельность органов внутренних дел в условиях чрезвычайных обстоятельств [40].
Статус, круг задач и объём полномочий органов внутренних дел непосредственно закреплены в Федеральном законе от 7 февраля 2011 г. № 3 ФЗ «О полиции» [6]. Согласно его положениям, полиция предназначена, в числе прочего, для защиты жизни и здоровья граждан, обеспечения их прав и свобод, противодействия преступности, охраны общественного порядка и поддержания общественной безопасности. Указанные функции сохраняют своё значение и при возникновении чрезвычайных ситуаций. Однако, учитывая изменение обстановки и возможность введения специальных правовых режимов, их реализация приобретает особые формы. Закон о полиции предусматривает правовые основания для действий сотрудников в условиях повышенной опасности, включая применение мер административного принуждения, установление ограничений доступа граждан на отдельные территории и участие в проведении эвакуационных мероприятий. Особое место в системе правового регулирования занимает Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № 3 ФКЗ «О чрезвычайном положении» [7], определяющий порядок введения и правовые последствия данного режима на территории Российской Федерации либо в её отдельных частях. В рамках данного закона закрепляется перечень мер, допустимых к применению в условиях чрезвычайного положения, включая усиление охраны общественного порядка, введение ограничений свободы передвижения, а также установление специального порядка въезда и выезда. Существенная часть указанных мер реализуется именно органами внутренних дел, что, следовательно, требует чёткого нормативного определения их компетенции и процедурных рамок. Одновременно закон закрепляет обязательность соблюдения принципов законности и соразмерности при использовании ограничительных мер [27].
Регламентация деятельности органов внутренних дел в условиях чрезвычайных ситуаций осуществляется также посредством норм административного законодательства. В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях [2] предусмотрены специальные составы правонарушений, связанные с несоблюдением установленных правил поведения при чрезвычайных ситуациях либо при угрозе их возникновения. Рассмотрение таких дел и привлечение виновных лиц к административной ответственности входит в компетенцию органов внутренних дел, что обуславливает их активное участие в обеспечении соблюдения обязательных требований. Вместе с тем КоАП Российской Федерации устанавливает процессуальные гарантии для лиц, в отношении которых применяются меры административного воздействия, и данные положения сохраняют свою значимость и в условиях чрезвычайных обстоятельств.
В рамках Федерального закона от 28 декабря 2010 г. № 390 ФЗ «О безопасности» [3] безопасность трактуется как состояние защищённости личности, общества и государства от угроз внутреннего и внешнего характера. Органы внутренних дел включаются в перечень субъектов, обеспечивающих безопасность, при этом чрезвычайные ситуации рассматриваются как одна из форм угроз, требующих комплексного реагирования. Указанный нормативный акт не содержит детализированных алгоритмов практических действий, однако он закрепляет базовые ориентиры государственной политики в сфере безопасности, которые подлежат учёту при разработке подзаконных нормативных правовых актов и ведомственных регламентов.
Стоит отметить значение для регулирования деятельности органов внутренних дел имеют подзаконные нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации. К ним относятся постановления, устанавливающие порядок функционирования единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также определяющие распределение полномочий между федеральными органами исполнительной власти. В рамках таких актов органы внутренних дел включаются в механизм межведомственного взаимодействия и наделяются конкретными функциями, связанными с охраной общественного порядка, обеспечением безопасности дорожного движения и защитой объектов инфраструктуры в условиях чрезвычайных ситуаций. Наряду с общегосударственными нормативными правовыми актами важную роль играют ведомственные приказы и инструкции Министерства внутренних дел Российской Федерации. Эти документы конкретизируют порядок действий сотрудников органов внутренних дел при возникновении чрезвычайных ситуаций, устанавливают требования к организации службы, несению дежурств и применению специальных средств. Ведомственные акты принимаются во исполнение федеральных законов, что обеспечивает их включённость в единую систему правового регулирования. Вместе с тем они ориентированы на практическую реализацию правовых норм с учётом особенностей конкретной оперативной обстановки.