Реформирование системы местного управления России в XVIII

Введение

Местное самоуправление является одним из самых важных институтов современного социума. В настоящее время оно представляет собой одновременно форму самоорганизации граждан и – в этом качестве является составной частью гражданского общества, уровнем публичной власти (инструментом демократического участия граждан в управлении делами государства) и элементом рыночной экономической системы.
Исторический опыт развития местного самоуправления в России свидетельствует о том, что оно всегда было тесно связано с государством, государственным управлением, выступало как его продолжение на местном уровне и одновременно обладало значительными полномочиями, осуществляемыми самостоятельно и зачастую независимо от государственных структур. История нашей страны богата традициями местного самоуправления еще со времен Древней Руси.
В настоящее время местное самоуправление, как и вся российская политическая система, накапливает положительный опыт работы в качестве полноправного института и, одновременно, требует дальнейшего развития и совершенствования. Следует отметить, что в условиях экономического кризиса стимулирование активности на местном уровне представляет собой ключевой фактор преодоления негативных экономических явлений. Организационное укрепление местного самоуправления является необходимым условием развития самоорганизации гражданского общества на локальном уровне, возникновение и расширение точек роста.
В Российской Федерации на уровне Конституции закреплен принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви. Каждая ветвь власти самостоятельна и независима в пределах своей компетенции. Президент РФ как институт государственной власти не входит в рассматриваемые ветви, он стоит выше них. Обширные полномочия, предоставленные ему Конституцией РФ, позволяют Президенту контролировать и влиять на деятельность законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, вплоть до роспуска высшего законодательного органа страны Государственной Думы ФС РФ. Собственно говоря, Президент РФ отдельная ветвь власти, который участвует в процессе разделения властей.
В числе основных исторических факторов необходимо отметить характерную для России пространственную и геополитическую ситуацию, специфические механизмы функционирования местного самоуправления и сословного строя, а также особую роль государства и его институтов в регулировании общественных отношений. Организация местного самоуправления является фундаментальной проблемой функционирования демократического социума и государства. Таким образом, исследование особенностей становления местного самоуправления является актуальным.
Проблемаᴛᴎка, касающаяся становления местного самоуправления, в научной юридической лᴎᴛераᴛуре ᴎсследовалась многочисленными авᴛорами. В числе дореволюционных отечественных исследователей необходимо отметить Б.Н. Чичерина, А.Д. Градовского. В советский и постсоветский период исследованием развития местного самоуправления занимались И.В. Бабичев, В.Г. Игнатов, А.А. Уваров. В настоящее время среди ученых не существует единого мнения относительно вопросов, связанных с развитием местного самоуправления. К примеру, исследователи расходятся в своих позициях по вопросу зарождения самоуправления в России. Таким образом, разнообразие мнений различных ученых указывает на необходимость дальнейшей разработки данной темы.
Объект исследования – местное самоуправление.
Предмет исследования – историческая ретроспектива развития местного самоуправления в XVIII веке.
Целью работы – изучение становления местного самоуправления в России в XVIII веке.
 
Особенности реформирования местного самоуправления в XVIII веке

Местное самоуправление в России является формой осуществления народом своей власти на определенной территории в пределах действующего законодательства, основной закон страны признает самостоятельность полномочий местного самоуправления. Источник муниципальной и государственной власти един – это многонациональный народ 7, с. 56.
Существует множество определений понятия публичная власть. Кандидат юридических наук А.А. Югов считает, что «Публичная власть – это всякая политическая власть, осуществляя гражданами в коллективных формах» [16]. С точки зрения В.В. Рачинского, публичная власть – институциализированная легальная социальная власть, реализующая артикулированные общественные интересы определенного территориального сообщества и служащей цели сохранения и развития данного сообщества [9, с. 73]. Обобщая основные трактовки, мы можем прийти к выводу о том, что публичная власть в современной России представляет собой механизм народовластия, является характеристикой государства, осуществляется на федеральном, региональном, муниципальном уровне, каждый из которых самостоятелен.
Историческая ретроспектива местного самоуправления в системе разделения публичной власти в России отнюдь не единообразна. В разные исторические периоды роль местного самоуправления серьезно варьировалась и зависела от множества факторов.
Во второй половине XVII века введение приказно-воеводского управления не привело к полному уничтожению самоуправления, но централизация системы управления усиливалась. Преобразования Петра I в частности губернская реформа де-факто лишила местное население полномочий по управлению новой территориальной единицей государственного устройства. Элементами местного самоуправления можно считать непродолжительный период деятельности 1711–1724 гг. городовых магистрат. Магистраты состояли из выборных чиновников, которые занимались сбором податей, руководством торговлей и промышленностью и судом 5, с. 39].
Становление в России губернской системы местной администрации относится к началу XVII века, когда на смену старомосковской воеводско-приказной системе Петр I ввел заимствованную из Швеции губернско-колежскую систему государственных учреждений. Старая система воеводского управления заключалось в том, что из центра на определенный период для присылался воевода, который осуществлял управление волостью в «сьезжей избе».
Упомянутая изба представляла собой «неорганизованное присутственое место с неопределенным порядком делопроизводства».
Изба не имела и устойчивой системы делопроизводства: не существовало утвержденных форм для писем и отчетов, определенных сроков для ведения строгого порядка в сношениях административных инстанций. Такая система организации государственного управления, вытекала из предыдущей истории московского государственного управления, получила название бюрократической децентрализации. Вся власть на местах сосредоточивалась в руках правителей отдельных административных районов, а вмешательство центра в местные дела было минимальным. Впрочем, некоторые историки права ХІХ в. называли характерной особенностью областного управления конца XVII века. полное отсутствие ни одной административной системы 3, с. 90.
На смену такой системе в начале XVIII в. царь пытался ввести другую, сформированную из Швеции, где местным администратором был губернатор.
Самый термин «губернатор» впервые 1694 г. употребил Петр, обращаясь к архангельскому воеводе Ф. М. Апраксину. С 1701 г. губернатором называли киевского воеводу генерал-майора Ю. А. Менгдена 8, с. 102.
Все его наследники также имели это звание. 1702 г. А. Д. Меншиков стал губернатором Петербурга. Первую попытку ввести новое административное деление историки относят к 1707 г. Тогда была сделана попытка все города, находившиеся на расстоянии более 100 верст от Москвы, приписать к другим крупным центрам (Киев, Смоленск, Азов, Казань и Архангельск). В результате возникло шесть округов, которые еще не получили название губерний, но уже напоминали их. В 1708 г. вся территория России была разделена на восемь губерний, включавшие 339 городов с уездами: Московскую (39 уездов), Ингерманландскую (с 1710 г. – Санкт-Петербургскую, 29 уездов), Киевскую (56 уездов), Смоленске (17), Архангелогородскую (20), Казанскую (71), Азовскую (77), Сибирскую (30) 1, с. 57.
Официально губернии 1708 г. состояли только из уездов, но на практике между ними возникло среднее управленческое звено – провинция, известная еще с 1699 г. (создавались тогда для решения коммерческих хлопоты). В 1710-1715 годах такой единицей стали обер-комендантские провинции (во главе с обер-комендантом). Они формировались путем приписки второстепенных городов к главным и подчинению их комендантов (воевод) воеводе главного города (обер-коменданта). Как правило, в провинции объединялись города, удаленные от губернского центра. Известно, к примеру, что в 1712 г. Казанская и Азовская губернии включали по две провинции, а Московская — семь провинций. От 1719 г. такая административно-территориальная единица получила юридического статуса и повсеместного распространение. Киевская губерния состояла из четырех провинций: Белгородской, Севской, Орловской и Киевской. Последняя и была собственно Малороссией (Гетманщиной), с городами Киев, Переяслав, Нежин, Чернигов, Перевалочная и Полтава, которые были приписаны к ней. Азовская губерния имела четыре провинции (Воронежскую, Елецкую, шацку и Бахмутскую).
Административная реформа 1708 г. преследовала, прежде всего, фискально-военные цели: губернии собирать имели примерно одинаковую сумму доходов (более 3 млн. рублей) и удерживать одинаковое количество полков.
Для решения финансовых проблем губернаторы получили чрезвычайные полномочия, что привело к перераспределению властных функций между столицей и губерниями в пользу последних. Ведь фактически не существовало столицы: Москва уже перестала быть ею, а Петербург еще не стал. Центр олицетворялся в императоре, перед которым лично были ответственны 8 сатрапов. А новые губернские учреждения в силу их, прежде всего, фискального содержания приобрели характер административного пресса для выжимания денег с населения.