Курсовая работа по государственному и муниципальному управлению на тему кадровая политика

В ходе реформы государственной гражданской и муниципальной службы был принят ряд важнейших нормативных правовых актов, таких как Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы в Российской Федерации» [5]; Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [6] (далее – ФЗ № 79-ФЗ); Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» [7] (далее – ФЗ № 25-ФЗ) и др. Несмотря на то, что федеральные законы в этой сфере действуют уже на протяжении более десяти лет, в правоприменительной и судебной практике по-прежнему остается ряд нерешенных проблем в части прекращения и расторжения служебных контрактов и трудовых договоров со служащими. При этом остается актуальным вопрос о соотношении норм Трудового кодекса РФ [8] (далее – ТК РФ) и законодательства о государственной и муниципальной службе, особенно в части прохождения службы, регламентации процедуры и оснований прекращения служебного контракта (трудового договора), а также гарантий, предоставляемых служащим в связи с его расторжением.
Наряду с установленной процедурой прекращения трудовых и служебных отношений с гражданскими и муниципальными служащими имеют место неопределенности, в частности, понятийные, которые не всегда позволяют правильно и точно трактовать процедуру, урегулированную трудовым законодательством. Предполагается, что конкретизация понятийных положений позволит правоприменителям наиболее эффективно реализовывать складывающиеся отношения в процессе трудовой и служебной деятельности, корректно работать с информацией.
Определяя основания и регламентируя порядок завершения служебных (трудовых) отношений, законодатель употребляет ряд синонимичных терминов: «прекращение» (ст. 77, 79, 83, 84 ТК РФ; ст. 33, 39, 40 ФЗ № 79-ФЗ), «расторжение» (ст. 78, 80, 81 ТК РФ; ст. 34–37, 41 ФЗ № 79-ФЗ, ст. 19 ФЗ № 25-ФЗ) и «увольнение» (ст. 79, 80 ТК РФ, п. 2 ст. 37 ФЗ № 79-ФЗ). Учитывая, что легальные дефиниции этих терминов до сих пор не сформулированы, их толкование не отличается единообразием.
А. Я. Петров под «прекращением» трудового договора понимает «юридический факт, вызывающий прекращение трудового правоотношения, в соответствии с которым стороны трудового договора перестают быть таковыми, что порождает освобождение от каких-либо обязательств по отношению к работнику и работодателю» [14].
Термин «прекращение» используется в гл. 13 ТК РФ, а также в гл. 6 ФЗ № 79-ФЗ. Представляется, что законодатель рассматривает термин «прекращение» как более широкий по объему, чем термин «расторжение», и это находит подтверждение в нормах ТК РФ. В ст. 77 ТК РФ и в ст. 33 ФЗ № 79-ФЗ описаны общие основания прекращения трудового договора и служебного контракта, их можно определенным образом разбить по структуре на события, не предусматривающие волеизъявления сторон (например, п. 10 ч. 1 ст. 77 ТК РФ, п. 2 ч. 1 ст. 33 ФЗ № 79-ФЗ), и действия, которые могут быть односторонними (например, п. 7 ч. 1 ст. 77 ТК РФ, п. 7 ч. 1 ст. 33 ФЗ № 79-ФЗ и др.) и двусторонними (такие как п. 1 ч. 1 ст. 77 ТК РФ, п. 1 ч. 1 ст. 33 ФЗ № 79-ФЗ и др.). Таким образом, термин «прекращение» охватывает как волевые действия, так и события, связанные с завершением трудового договора (служебного контракта).
По мнению Г. А. Агафоновой, правовая категория «прекращение трудового договора» многоаспектна, она содержит в себе основания прекращения трудового договора, юридический факт, на основе которого трудовые правоотношения прекращаются по взаимному волеизъявлению сторон, а также юридический факт, не зависящий от воли сторон. По мысли указанного автора, под «расторжением трудового договора» понимается прекращение трудовых правоотношений по воле одной из сторон этих правоотношений – работника или работодателя. При этом «увольнение работника» является последствием прекращения и расторжения трудового договора [15].
Отчасти можно согласиться с данным мнением, если бы не то обстоятельство, что в ст. 192 ТК РФ, ст. 57 ФЗ № 79-ФЗ и ст. 27 ФЗ № 25-ФЗ понятие «увольнение» выступает видом дисциплинарного взыскания.
Также понятия «прекращение трудового договора», «расторжение трудового договора» и «увольнение работника» исследовались Л. А. Андреевой, К. Н. Гусовым и О. М. Медведевой. Данные авторы отмечали, что термины «расторжение» и «увольнение» имеют не только разное значение, но и разные цели, а термин «прекращение» должен применяться во всех случаях, за исключением ситуации, когда присутствует соглашение сторон трудового договора либо инициатива одной из сторон: тогда законодатель использует словосочетание «расторжение трудового договора». Терминологическую конструкцию «увольнение работника» группа данных ученых рассматривает как частный случай расторжения трудового договора по инициативе работодателя по п. 4 ст. 77 ТК РФ, либо как основание для прекращения трудового договора, либо для уточнения процедуры прекращения трудового договора [16].
По мнению А. Я. Петрова, понятия «прекращение» и «расторжение» необходимо рассматривать как общее и частное [17], а «увольнение работника» – как самостоятельное правовое явление. Наиболее объемным является понятие «прекращение», поскольку оно охватывает все основания завершения трудового договора. На втором месте по содержанию находится понятие «расторжение», которое отражает основание расторжения трудового договора по инициативе сторон (работника или работодателя). В свою очередь понятие «увольнение» не имеет прямого отношения к трудовому договору, а выступает последствием прекращения трудового договора.
Абсолютно иной позиции придерживается К. Д. Крылов, который полагает, что, независимо от выбора термина «прекращение», «расторжение» или «увольнение», их суть сводится к прекращению действия трудового договора, поэтому он полагает, что указанные термины отражают единое понятие, и предлагает отказаться от использования термина «прекращение» в ТК РФ [18]. С К. Д. Крыловым сложно согласиться, поскольку при таком подходе понимание данных правовых явлений становится чересчур упрощенным и не позволяет дифференцировать способы завершения трудовых отношений, процедуры и правовые последствия.
В Обзоре судебной практики по спорам, связанным с прохождением службы государственными гражданскими служащими и муниципальными служащими, утвержденном Президиумом Верховного Суда РФ 22 июня 2016 г. [19], правоприменитель столкнулся с необходимостью разграничивать термины «расторжение... контракта по истечении срока его действия» и «расторжение... контракта по инициативе представителя нанимателя» для определения вопроса о применении норм об освобождении от замещаемой должности и увольнении служащего в период нахождения его в отпуске.
Отметим, что общим понятием выступает прекращение деятельности служебного контракта в отношении сотрудника, которое означает прекращение юридической силы соглашения о труде (службе).
Ни в общих нормах ТК РФ, ни в специальных нормах в сфере прекращения служебных отношений ФЗ № 79-ФЗ и ФЗ № 25-ФЗ нет устоявшихся понятий прекращения служебных отношений, поэтому рациональным было бы закрепить в ТК РФ следующие дефиниции.
Прекращение трудового договора – это все случаи завершения трудовых правоотношений, связанные с волеизъявлением сторон, в том числе не зависящие от их воли, при которых взаимные права и обязанности работника и работодателя прекращаются.
Расторжение трудового договора – это одно из оснований прекращения трудового договора, заключающееся в совершении действий, направленных на прекращение трудовых отношений, связанных с односторонним или двусторонним волеизъявлением его сторон.
Увольнение работника – это процедура, направленная на оформление прекращения трудового договора (издание приказа, окончательный расчет, выдача трудовой книжки на руки и др.).
Законодательное закрепление дефиниций указанных терминов в ТК РФ благоприятно отразится и на правоприменительной практике использования ФЗ № 79-ФЗ в части оснований и процедуры прекращения служебного контракта, поскольку по решению вопросов в части, не урегулированной ФЗ № 79-ФЗ, следует применять ТК РФ.
Для улучшения качества применения данных норм права нужно законодательно в ст. 37 ФЗ № 79-ФЗ и ст. 19 ФЗ № 25-ФЗ разделить основания расторжения служебного контракта и трудового договора по вине государственного (муниципального) служащего и без вины государственного (муниципального) служащего.