История менеджмента. Российское чиновничество 18-20 веков

самодержавной власти. Ее формированию способствовало также прекращение раздачи поместных окладов и замена их денежным жалованьем. В результате административных реформ первой четверти XVIII в. произошло значительное усложнение структуры государственного аппарата, увеличилось количество его функций, возросло число чиновников. Усложнение административного труда привело к более глубокой специализации управленческой деятельности, что, с одной стороны, усилило функциональную дифференциацию административного труда и породило новые должности (протоколист, актуариус, регистратор, архивариус, нотариус и т. п.), а с другой - обусловило организационное обособление гражданской службы от службы военной. Так, если еще в XVII в. гражданская служба считалась продолжением службы военной, то с принятием Табели о рангах она стала рассматриваться как самостоятельный вид деятельности, требующий особых навыков и специальных знаний. Если до Петра I идея государства была неотделима от персоны государя, а чиновники рассматривались как его личные слуги, то Петр I впервые отделил государя от государства, обязав всех должностных лиц присягать им раздельно. Воспринимая собственную службу как службу государству, отечеству, он то же самое требовал и от чиновников.
Несмотря на все недостатки, петровские реформы превратили Россию в одну из сильнейших держав Европы, заложили основы ее промышленного развития и существенно расширили культурные связи с Западом. Государство стало заботиться о подготовке специалистов, создавать профессиональные школы, организовывать научные исследования и т.д. Так, уже в 1731 г. был учрежден Шляхетский корпус, где наряду с военными кадрами осуществлялась подготовка и будущих чиновников.
При Петре I в основном завершилось становление российской бюрократии и началось ее развитие на собственной основе. Об этом свидетельствует, в частности, то, что гражданская служба организационно обособилась от службы военной и стала рассматриваться как самостоятельный вид деятельности. Если до начала реформ в государственном аппарате имелись лишь отдельные, достаточно неразвитые, начала бюрократического управления (постоянный штат, простейшие формы разделения управленческого труда, элементы служебной иерархии, зачатки служебной карьеры, элементы письменного делопроизводства и т. д.), то в результате их проведения в стране появилась бюрократия, во многом напоминающая западную.
В государственном аппарате в основном утвердились такие бюрократические черты как административная иерархия, деление чиновников на классы, принцип выслуги и меритократии, унифицированные структуры и штаты центральных и местных органов управления, служебные регламенты и инструкции, единообразный порядок делопроизводства, институт прокурорского надзора и др.
Если в середине века, общее число государственных служащих составило примерно 18 тысяч человек, а число лиц, непосредственно занятых в управлении, - шесть с половиной тысяч человек. в конце XVIII века число государственных служащих исследователи определяют в 21,3 тысячи человек, в том числе от 12 до 16 тысяч чиновников.

2. Российское чиновничество XIX – начала XX вв.

Настоящее развитие чиновничества как социальной группы приходится на период правления Николая I, когда «фрак» окончательно победил «мундир» и бюрократия - это новый служилый класс, который создает империя, пытаясь заменить им слишком вольное, охладевшее к службе дворянство постепенно становится субъектом принятия важнейших государственных решений.
Основой управленческой деятельности чиновничества являлась постоянная правительственная опека, стремление контролировать все и вся, когда даже частная, хозяйственная деятельность подчинялась бы строгим формальным предписаниям.
Регламентация разных сторон жизни стала самоцелью. Так создавалась гигантская бюрократическая машина со всем ее формализмом и с чином, как главным (зачастую - единственным) стимулом служебного поведения. Понятие чина приобрело особый, почти мистический характер, стало обозначением важнейшей особенности русской действительности на многие десятилетия вперед.
Можно без преувеличения утверждать, что с периода правления Николая I и вплоть до 1917 г. Российская империя была наиболее типичным примером бюрократической империи .
Стремление императора усилить контроль над обществом, полагаясь преимущественно на бюрократию, привело к чрезвычайно быстрому росту численности правительственного аппарата. Если в 1842 году работу государственной машины обеспечивало 74,5 тысячи чиновников и канцеляристов, то в 1857 году для этих целей потребовалось уже 122,2 тысячи человек, т. е. в 1,6 раза больше.
При таких темпах роста численность управленческого штата увеличивалась почти в три раза быстрее, чем население страны: 36 млн. чел. в 1796 г. и 69 млн. чел. в 1851 г.
Однако это уже общепринятое в западной историографии мнение вызывают серьезные возражения. Они не учитывают, что в России, особенно в дореформенный период, большинство населения и в первую очередь крестьянство никогда не контактировало с чиновниками, и поэтому прямые сравнения с Западной Европой в данном случае некорректны.
В то же время необходимо подчеркнуть, что именно в 1840-50-е годы в недрах служивой бюрократии начинает формироваться группа высокообразованных прогрессивных чиновников.
Членов этой группы объединяют реформаторские устремления, неприятие крепостного права, в котором видят коренную причину отсталости России, преданность идее «законности», неприятие присущих николаевской системе формализма и централизации, отстаивание гласности в управлении.
Интересы государства просвещенная бюрократия ставила выше интересов любой отдельной группы или класса. Конечно, они находились под влиянием западноевропейского идеализма, но в первую очередь эти чиновники были прагматиками и реалистами, понимавшими тщетность попыток предлагать в годы николаевского царствования теоретические решения острых экономических и политических проблем.
Процесс оздоровления администрации происходил не только на центральном, но и на губернском уровне. Исследователи отмечают, что «министерство внутренних дел энергично старалось выдвигать губернаторов из числа тех лиц, образование и послужной список которых в достаточной степени подготовили их для выполнения этой ответственной работы
Другими словами, при отборе лиц на губернаторские посты деловые качества, образование, опыт, знание жизни и людей играли более существенную роль при назначении, чем знатность, протекция и другие соображения, не относившиеся прямо к служебной пригодности кандидата.
Реформы 1860-1870-х гг. стали рубежом в развитии бюрократии. Бюрократия теряет безусловную монополию на функцию управления. Общественная активность и общественное мнение отныне существуют как постоянный фактор жизнедеятельности общества. Возникает система информации, независимая от ведомственных структур.
Потому и чиновничество даже без специальных мер вынуждено было меняться, причем изменения затронули не только высший уровень чиновной иерархии. Пришедшие к руководству ведомствами либеральные руководители нуждались в опоре и потому, вопреки сопротивлению инертной чиновничьей массы, стали и ближайших сотрудников подбирать из числа единомышленников, а те стремились распространить эту волну обновления еще дальше, на следующий этаж иерархии.
Попытки правительства повысить образовательный ценз при поступлении на службу и в то же время оставить в неприкосновенности права дворянства потерпели неудачу.
В начале ХХ в. значительно увеличивается количество чиновников с высшим образованием и на уровне среднего звена бюрократии.
Высшая школа в конце XIX - начале XX вв. подрывала и корни гражданского неравноправия женщин. Их «эмансипация» становилась объективным фактом. Они занимали должности в различных ведомствах (медицинском, народного образования, почтово-телеграфном и др.). И круг этих должностей становился все шире.
Таким образом, очевидно, что несмотря на сохранившиеся сословные ограничения, российская бюрократия все более демократизировалась, причем удельный вес разночинцев среди чиновничества неуклонно увеличивался. Эта тенденция развивалась в русле общероссийского процесса формирования буржуазного бессословного общества.
Жалование чиновников начало быстро расти со второй половины XIX в., увеличившись в середине 1880-х гг. примерно в 2 раза. Росла она и в