Аттестация и квалификационный экзамен в государственном органе как форма оценки государственных гражданских служащих

ВВЕДЕНИЕ

В последние годы в условиях динамичного проведения адми-нистративной реформы в стране возникла острая потребность в непрерыв-ном по¬вышении результативности деятельности государственной граждан-ской и муници¬пальной службы, в результате чего орга¬ны публичной вла-сти стали предъявлять новые более высокие требования к своим служа-щим.
Вместе с тем требования к госу¬дарственной службе со стороны об-щества тоже стремительно возросли. В соответ¬ствии с ними она должна стать более про¬зрачной, эффективной и соответственно конкурентоспособ-ной. В связи с этим, в последнее время все больше внимания ста¬ло уде-ляться именно совершенствованию технологий оценки служебной деятель-нос¬ти гражданских служащих.
Результативность работы системы государственной службы взаимо-связана с профессиональной подготовкой кадрового состава. В соответ-ствии с абз. 4 п. 1 ст. 11 Федерального закона от 27.05.2003 №58-ФЗ «О системе государственной службы» и п.5 ч.2 ст. 60 Федерального закона от 27.07.2004 №79-ФЗ «О государственной гражданской службе», одним из главных направлений формирования кадрового состава является оценка профессиональной деятельности государственных служащих Российской Федерации, которая осуществляется непосредственно путем проведения аттестации или сдачи квалификационного экзамена.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ АТТЕСТАЦИИ И КВАЛИФИКАЦИОННОГО ЭКЗАМЕНА НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЕ РФ

1.1 Понятие и общая характеристика аттестации и квалифика-ционного экзамена на государственной гражданской службе

Аттестация является серьезным инструментом кадровой политики. Сотрудники, оценка которых вызывает сомнения в их подготовленности, направляются затем на дополнительные учебные курсы и переподготовку. А работники, показавшие неудовлетворительный результат, освобождают-ся от работы .
Как отмечает в своих трудах Ю.Н. Старилов, «аттестация представ-ляет собой урегулированную нормами права оценку профессиональной служебной деятельности государственного гражданского служащего в це-лях определения его соответствия замещаемой должности государственной гражданской службы» . Таким образом, под аттестацией государственных служащих понимается деятельность, в процессе которой аттестационная комиссия, в рамках установленной научно обоснованной процедуры для выявления степени соответствия служащего занимаемой должности, про-изводит оценку деловых, личностных и нравственных качеств служащего, процесса и итогов его деятельности. При проведении аттестации учитыва-ются соблюдение государственным служащим служебной дисциплины, ограничений, отсутствие нарушений запретов, выполнение требований к служебному поведению и обязательств, установленных федеральными за-конами и государственной службе.
Д.Н. Бахрах выдвинул двойственную трактовку аттестации. Так, он определял: «общую аттестацию, проводимую в целях оценки работы госу-дарственных служащих, повышения у них чувства ответственности, и пер-сональную аттестацию, проводимую в целях решения вопросов о присвое-нии государственному служащему очередного звания, о назначении госу-дарственного служащего на иную должность, об увольнении служащего, как следует из названия, персональная аттестация проводится в отношении отдельных государственных служащих» .
А.В. Куракин и А.Л. Савостин выдвинули тезис о том, что «аттеста-ция - это административно-правовая процедура по оцениванию професси-онального соответствия государственного служащего, направленная на со-вершенствование государственной службы и развитие внутреннего потен-циала аттестуемого» .
На этот вопрос, имел свое мнение и Е.В. Охотский, который считал, что «аттестация призвана способствовать формированию кадрового соста-ва гражданской службы Российской Федерации, повышению профессио-нального уровня гражданских служащих, решению вопросов, связанных с определением преимущественного права на замещение должности граж-данской службы при сокращении должностей гражданской службы в госу-дарственном органе, а также вопросов, связанных с изменением условий оплаты труда гражданской службы» .
В настоящее время, вопросы о присвоении государственному слу-жащему очередного классного чина решаются посредством проведения квалификационного экзамена. Тем самым, законодатель усложнил карьер-ный процесс гражданских служащих, так как вел две самостоятельные ад-министративные процедуры - аттестации и квалификационного экзамена. После введенных законодателем изменений квалификационный экзамен стал единственным средством продвижения федерального служащего по лестнице классных чинов .
Особенности данных процедур являются их целевое назначение, пе-риодичность проведения, субъектные состав лиц, подлежащих сдаче экза-мена или прохождению аттестации, предмет оценки, методы оценки, вари-анты решений и правовые последствия данных процедур.
Как подчеркивает А.В Корыткова:
1. «Если квалификационный экзамен служит для продвижения служащего по лестнице классных чинов, то посредством аттестации фор-мируется кадровый состав государственной службы, повышается профес-сиональный уровень служащих, а также решаются вопросы приоритетного права замещения должностей при сокращении государственных служа-щих.
2. Рассматриваемые процедуры проводятся через установленные промежутки времени. Установленная периодичность имеет отличия. Таким образом, квалификационный экзамен проводится не чаще одного раза в год и не реже одного раза в три года, в свою очередь, аттестация прово-дится один раз в три года.
3. В соответствие с нормативно-правовыми актами, аттестации не подлежат определенные категории гражданских служащих: руководители, помощники (советники), так как с данными категориями служащих заклю-чен срочный служебный контракт.
4. Предметом оценки квалификационного экзамена - профессио-нальные знания государственного служащего. При аттестации устанавли-вается соответствие должности государственного служащего» .
Следовательно, квалификационный экзамен имеет как схожие, так и отличительные черты с аттестацией государственного служащего.

1.2 Нормативно-правовое регулирование аттестации и квалифи-кационного экзамена государственных гражданских служащих

В соответствии с ч. 1 ст. 48 Федерального закона № 79 от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» цель аттестации - определение его соответствия замещаемой должности гражданской службы .
Порядок проведения аттестации государственных гражданских слу-жащих Российской Федерации более подробно описан в Положении о проведении аттестации государственных гражданских служащих Россий-ской Федерации, утвержденном Указом Президента Российской Федерации № 110 от 01 февраля 2005 г.
В работе Е.С. Антиповой, раскрыто следующее понятие: «Аттестация государственного служащего — кадровая технология, выраженная в виде периодической проверки уровня профессиональной подготовки служаще-го и его соответствия занимаемой должности» .
Фактическое отсутствие легального определения аттестации государ-ственных служащих предполагает выявление ее признаков.
В.Б. Башуров в качестве особенностей аттестации гражданских слу-жащих указывает следующие признаки: «целевое назначение аттестации; периодичность проведения этой процедуры; субъектный состав лиц, под-лежащих прохождению аттестации; предмет оценки; применяемые методы аттестационной оценки; варианты принимаемых решений и правовые по-следствия аттестации гражданских служащих» .
Аттестация предполагает четыре основных этапа:
1) подготовительный;
2) тестирование;
3) собеседование;
4) итоговое решение.
Каждый из этапов, в свою очередь, делится на подэтапы.
Подготовка аттестации - самая трудоемкая ее часть. Она требует от кадровых специалистов тщательной проработки вопроса.
1. Формирование комиссии для аттестации.
Аттестационная комиссия формируется правовым актом государ-ственного органа в соответствии с частями ч.9-12 статьи 48 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Указанным актом определяются состав аттестационной комиссии, сроки и порядок работы. В зависимости от специфики должностных обязанностей государственных гражданских служащих в государственном органе может быть создано несколько аттестационных комиссий .
Комиссия создается и утверждается приказом или распоряжением представителя нанимателя. На федеральном уровне не указана конкретная форма правового акта для формирования комиссии, поэтому каждый гос-ударственный орган выносит решением о виде утверждающего акта само-стоятельно. Это может быть как приказ, так и распоряжение.
Обычно предложения о персональном составе и количестве членов, о точных сроках проведения готовит кадровый отдел.
2. Составление списка работников, подлежащих аттестационной проверке.
При формировании списка нужно проверить правомерность внесе-ния в него данных. Так, в список не могут быть включены некоторые группы лиц.
3. Разработка и утверждение графика проведения аттестации.
Подготовленный список указывается в графике проведения аттеста-ционных мероприятий .
Рекомендуется формировать и утверждать такой график ежегодно в конце года. Это позволит учесть запланированные отпуска работников ор-ганизации.
4. Обеспечение ознакомления аттестуемых с графиком не позднее, чем за один месяц до начала аттестации, сотрудники должны ознакомиться с графиком.
5. Комплектование пакета документов для работы комиссии.
На каждого государственного служащего, подлежащего аттестации, нужно подготовить пакет документов:
- отзыв об исполнении возложенных обязанностей;
- информация о поручениях, исполненных работников, и подго-товленных им проектах документов;
- аттестационный лист, в котором зафиксированы данные предыдущей проверки .
Для более полной оценки дополнительно включаются также копия должностного регламента и справка-объективка.
6. Издание нормативного правового акта о заседании комиссии.
Следующий этап предполагает прохождение тестирования.
С целью выявления уровня соответствия аттестуемого должности, которую он занимает, применяются различные методы тестирования. Например, письменные тестовые испытания, но, чтобы исключить возмож-ность фальсификации результатов, предпочтительнее проведение тестовых зачетов в автоматизированной форме .

ГЛАВА 2. ХАРАКТЕРИСТИКА АТТЕСТАЦИИ И КВАЛИФИ-КАЦИОННОГО ЭКЗАМЕНА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГРАЖДАН-СКИХ СЛУЖАЩИХ РФ

2.1 Анализ критериев оценки профессиональной служебной дея-тельности государственных гражданских служащих при проведении процедуры аттестации

Положение о проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Рос-сийской Федерации от 1.02.2005 г. №110, устанавливает, что основными критериями оценки профессиональной служебной деятельности граждан-ского служащего при проведении аттестации являются:
- «соответствие квалификационным требованиям по замещаемой должности гражданской службы;
- участие в решении поставленных перед соответствующим подраз-делением (государственным органом) задач;
- сложность выполняемой им работы, ее эффективность и ре-зультативность» .
Первый из вышеперечисленных критериев подразумевает, что госу-дарственный гражданский служащий должен соответствовать квалифика-ционным требованиям, установленным ч. 1 ст. 22 Федерального закона от 27.07.2004 №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В частности, к таковым относятся: «требования к уровню профессионального образования, стажу гражданской службы или работы по специальности, направлению подготовки, знаниям и умениям, которые необходимы для исполнения должностных обязанностей, а также при наличии соответствующего решения представителя нанимателя - к специ-альности, направлению подготовки» .
При увольнении государственных служащих по итогам аттестации должен строго соблюдаться порядок проведения аттестации, в противном случае уволенный сотрудник подлежит восстановлению на службе.
Стоит отметить, что определение соответствия гражданского служа-щего квалификационным требованиям является одним из параметров оценки при проведении конкурса на замещение вакантной должности гражданской службы. Поэтому «дублирование данного критерия при ат-тестации гражданских служащих, является нецелесообразным, так как со-гласно ст. 21 Федерального закона от 27.07.2004 №79-ФЗ «О государ-ственной гражданской службе Российской Федерации» на гражданскую службу вправе поступать только граждане РФ, удовлетворяющие квали-фикационным требованиям» .
В связи с этим, можно сделать вывод, что к компетенции аттестаци-онных комиссий не относится определение соответствия гражданского служащего квалификационным требованиям по замещаемой должности. Данное обстоятельство определяется при поступлении гражданина на гос-ударственную гражданскую службу.
Второй критерий, как отмечает Ю.С. Волков – это «участие граж-данского служащего в решении поставленных перед соответствующим подразделением (государственным органом) задач, позволяет оценить лишь количество выполненных поручений, численность проектов доку-ментов, вопросов, в решении которых принимал участие гражданский служащий, за аттестационный период, а также личностные качества граж-данского служащего» .
Стоит отметить, что «в сложившейся практике отсутствует связь с показателями результативности, невозможно сказать с определенностью, на решение какой задачи направлена та или иная функциональная дея-тельность, нужна ли она вообще» .
Таким образом, в отзыве об исполнении гражданским служащим должностных обязанностей за аттестационный период, оценка профессио-нальной служебной деятельности должна основываться не только на коли-честве подготовленных гражданским служащим документов, но и на каче-ственном выполнении заданий и в большей степени на достигнутых граж-данским служащим результатов работ.

2.2 Предложения по совершенствованию процедуры аттестации и квалификационного экзамена государственных гражданских служа-щих

Основным нормативным правовым актом, которым регулируются вопросы поступления на государственную гра¬жданскую службу и статус гражданского служащего, является Федеральный закон № 79-ФЗ от 27.07.2004 г. «О государственной гражданской службе в Российской Фе-дерации» (далее - За¬кон о государственной службе). Одна¬ко его анализ не дает ответа на многие вопросы, возникающие на практике, а также содер-жит некоторые спорные положения относительно определения и проведе-ния конкурса и аттестации на государственной гражданской службе. Важ-ность и значимость названного пра¬вового института сложно переоценить. На сегодняшний день от аттестации напрямую зависит успех в формирова-нии корпуса компетентных гражданских служащих.
К главным проблемам Закона о госу¬дарственной службе можно от-нести от¬сутствие: понятия аттестации гражданских служащих, закрепленного в законе, а также принципов проведения данной процедуры и организации работы аттестационных комиссий.
В целях расширения спектра профессионально-личностных ха-рактеристик, на основе которых аттестационная комиссия может объ-ективно и всесторонне оценивать результаты служебной деятельности му-ниципального служащего, при проведении аттестации целесообраз¬но про-водить тестирование государственных гражданских служащих.
Тест должен состоять из вопросов, включающих в себя следую¬щие четыре блока:
- знание Конституции Российской Федерации, Устава субъекта РФ, основ законодательства о муниципальной службе;
- знания законодательства о противодействии коррупции;
- знания и умения в области информационно-коммуникационных технологий;
- знания основ государственного языка Российской Федерации.
По итогам проведения оценки знаний государственного граждан-ского служащего вышеперечисленными методами эксперт по оценке пер-сонала готовит сводный отчет. Обсуждение профессиональных и личных качеств аттестуемого гражданского служащего применительно к его долж-ностным обязанностям и полномочиям должно быть объек¬тивным.
Преимущества представленных в данной работе методов оценки за-ключаются в том, что при проведении процедуры аттестации пред-ставитель нанимателя получает всестороннюю, объективную оценку дея-тельности государственного гражданского служащего.
Не¬смотря на отсутствие четкого определения аттестации, законода-тель предпринял попытку в ч. 1 ст. 48 Федерального закона № 79 от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Феде-рации» обозначить один из ключевых ее признаков - цель проведения. Она, по сути, сводится к тому, что определяет¬ся соответствие гражданско-го служаще¬го замещаемой должности гражданской службы. Однако такую формулировку нельзя признать удачной, служащий (как одушевленное лицо) не может соответст¬вовать (или не соответствовать) должно¬сти (т.е. нечто неодушевленному). Ско¬рее, речь должна идти о соответствии его профессиональных и личных качеств тем требованиям, которые предъяв-ляются к лицу, занимающему соответствующую определенную должность. По данному вопросу наиболее корректным видится положение п. 2 Указа Президента Рос¬сийской Федерации № 110 от 01.02.2005 «О проведении аттестации государст¬венных гражданских служащих Россий¬ской Федера-ции», согласно которому аттестация служащего проводится на ос¬нове оценки его профессиональной слу¬жебной деятельности.
В этой связи важной составляющей в оценке гражданского служаще-го при проведении аттестации является характе¬ристика его работы, что осуществляется на основе отзыва его непосредственного руководителя. Юридическое значение отзыва состоит в том, что именно он является глав-ным письменным докумен¬том, подтверждающим выполнение (или не должное выполнение) аттестуемым гражданским служащим возложенных на него обязанностей. Не оспаривая зна¬чимости отзыва, представляется необхо¬димым решение вопроса о том, как избе¬жать субъективности и шаблонности при его написании. Думается, на практике это решаемо в хо-де подготовки комис¬сии к аттестациям. Но при этом членам аттестацион-ной комиссии следует рас¬сматривать отзыв руководителя о работе атте-стуемого во взаимосвязи с другими результатами аттестационных проце-дур.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Таким образом, правильно сформированная си¬стема аттестации и квалификационного экзамена государственных гражданских служащих является эф¬фективным инструментом реализации как стратегии управле-ния персоналом, так и организации в целом. В связи с этим, целе¬сообразно сделать акцент на том, что про¬фессионально подготовленный кадровый состав государственной службы является одним из наиболее важ¬ных усло-вий повышения кредита доверия населения к органам государственного и местного самоуправления, а также эф¬фективности системы государствен-ного и муниципального управления в целом. Именно поэтому постоянное повышение квалификации, а также переподготовка государственных граж-данских служащих по различным образовательным про¬граммам является эффективным способом обеспечить совершенствование управле¬ния на гос-ударственном уровне.
Изложенные обстоятельства позво¬ляют сделать вывод о том, что ат-тестация и квалификационный экзамен государственных гражданских слу-жащих необходимы не только чтобы определить соответствует ли служа-щий за¬нимаемой должности, но и для того, чтобы способствовать форми-рованию качествен¬ного кадрового состава государственной службы, а также повы¬шению его профессионального уровня в лице государственных гражданских служащих.