Анализ и сравнительная оценка систем государственного управления в зарубежных странах

Введение

Актуальность. В условиях современного постиндустриального, информационного общества, в связи со сдвигами, произведенными научно-технической революцией и внедрением общечеловеческих ценностей (свобода, равенство, демократия, права человека, социальная справедливость и др.), меняется роль государства внутри страны, а происходящие в мире интеграция и глобализация порождают новые проблемы. Конечно, они не решаются одинаково в разных государствах (их более 200), но активизация государственной деятельности-явление общее. Это относится и к его социальной роли, и к решению технических проблем (многие чрезвычайно дорогостоящие научно-технические и экономические проекты не могут быть реализованы только усилиями частного капитала), и к вопросам международной политики.
Новая роль государства давно замечена наукой. Еще в начале XX века была преодолена концепция "ночного сторожа государства", который должен был лишь защищать личность и общество, не вмешиваясь в их деятельность. Однако вмешательство государства в развитие общества (а это не совсем то же самое, что деятельность государства) имеет объективные пределы. После крушения тоталитарных режимов в начале 90-х годов началась национализация общества, превратившая человека в "винтик" (выражение И. В. Сталина) партийно-государственной машины, был окончательно отвергнут. Идея государства-господства (одним из наиболее ярких ее представителей был немецкий юрист Р. Иринг) и противоположная позиция по вопросу о государстве-доноре (Л. Дюги) были преодолены.

















1. Теоретические аспекты организации системы государственного управления
1.1. Государственное управление как способ реализации государственной власти

Понимание термина «система государственного и муниципального управления» напрямую зависит от понимания конкретного термина «управление».
В полном смысле слова управление – воздействие субъектов управления на объекты управления, с целью систематизации элементов. Управление – имеющее чётко поставленную цель воздействие на сложную систему. Управлять значит предвидеть, организовывать, координировать и контролировать. В юридической науке обычно выделяются три вида управления. Рассмотрим их ниже.
Управление необходимо для функционирования различных структур общества, поддержания их целостности. Управление существует во всех видах организованных систем, для того чтобы обеспечивать их единую систему и поддерживать внутрисистемные и межсистемные связи в организации. Управление может осуществляться путём внешнего воздействия и путём самоуправления.
Обычно управление понимается как однонаправленные связи: субъект – объект, но реальны и обратные связи, когда объект управления воздействует на управляющий субъект. В современном демократическом обществе государственное и муниципальное управление не может рассматриваться без учёта обратных связей. (Но для характеристики обратной связи в государственном и муниципальном управлении обычно понимаются прямые связи « командного» характера).
Любое управление основывается и выражается в управленческом решении. Оно, в свою очередь, является главным звеном управленческих отношений, с его помощью обеспечивается выполнение управленческих задач.
Рассмотрим ещё одно ключевое понятие «система». Система – некая целостность взаимополагающих, взаимодействующих компонентов. Система – большое число элементов, подсистем, которые формируют единство. В системном изучении особое внимание уделяется на раскрытие разнообразия взаимосвязей и взаимоотношений, существующих внутри объектов и в его отношениях с внешней средой. Элементы системы рассматриваются с учётом их места и функций внутри единого целого. Свойства элементов, ровно как целой системы определяются свойствами не только лишь единичных компонентов, но и целой его структуры. Строение и поведение системы характеризуется иерархичностью, многоуровневостью, единичные части системы определяют конкретные нюансы её действия. Каждая система способна выступать как компонент системы наиболее высокого порядка , а её части ровно как системы более низкого порядка. Итогом взаимодействия абсолютно всех уровней иерархии и сторон является целостное функционирование системы. Иерархическое строение и деятельность системы объясняется потребностью координации низших уровней системы со стороны её высшего уровня управления. В таком случае, работа высшего уровня обуславливается итогами функционирования абсолютно всех других подсистем.
Система управления предполагает комплекс всех компонентов, подсистем и коммуникаций между ними, а также процессов, которые обеспечивают устойчивое функционирование организации.
Так же стоит обратить внимание на понятия «государственное» и «муниципальное». В науках об обществе государство рассматривается с разных точек зрения: как организация, как институт политической системы общества, политическое сообщество людей и т.д.

1.2. Государственное управление за рубежом: основные модели

Сравнительные исследования систем государственного управления в разных странах выявляют многие различия в формах организации и деятельности центральных и местных органов власти. Некоторые из этих различий зависят от степени экономического и социального развития соответствующих стран. Индустриальное государство с быстрым экономическим ростом и высоким уровнем жизни может иметь иные административные институты, чем аграрное государство с его медленным экономическим развитием и низким уровнем жизни.
Другим важным фактором, влияющим на структуры административного и государственного управления, являются политические режимы, в рамках которых функционируют административные органы. По этой причине две страны с примерно одинаковой социально-экономической структурой могут иметь разные административные и государственные институты.
Довольно часто в странах со сходными политическими режимами и примерно одинаковым социально-экономическим уровнем (например, в развитых странах Запада) формируются очень разные модели административного и государственного управления. При этом основные различия определяются типом территориальной организации государства. С этой точки зрения можно выделить два основных типа административно-государственного управления: унитарное и федеральное. Как федеральная, так и унитарная системы административно-государственного управления имеют свои преимущества и недостатки.
Все это свидетельствует о появлении интересной тенденции нашего времени: происходит эволюция унитарных систем в федеральном направлении, в то время как федеральные системы движутся в унитарном направлении.
Рассмотрим структуру основных уровней административно - государственного управления в современном государстве. Уже отмечалось, что в большинстве стран существуют три таких уровня: национальный, региональный и местный. Они могут создаваться и функционировать принципиально независимо друг от друга (федеративная модель) или в рамках единой административно-государственной системы (унитарная модель). Каждому из уровней власти отводится своя, автономная сфера компетенции, каждый подчинен в политическом плане другим органам: парламенту, правительству, общественному представительству и т. д.
Национальный (федеральный) уровень управления. В большинстве стран этот уровень включает в себя администрацию президента, аппарат правительства, аппарат парламента и Верховный суд. Структура центральных органов власти претерпевает довольно частые изменения. При смене правительства, как правило, меняется количество, функции и названия министерств: некоторые департаменты и ведомства переходят из одного министерства в другое или делятся между собой. Обычно новое министерство создается для того, чтобы:
- обеспечение эффективного управления – министерство разделено, потому что оно стало слишком большим и слишком большим, чтобы должным образом управляться одним человеком.;
- выполнение специальных задач, которые в связи с развитием событий становятся особенно важными на короткое или длительное время – служения бывшим военнопленным, беженцам, репатриантам и т. д.;
- удовлетворение политических интересов-часто в коалиционных кабинетах создается новый министерский портфель, чтобы обеспечить баланс между представительными партиями.;
- удовлетворение чаяний одной или нескольких групп давления, которые считают, что их интересы будут лучше защищены, если у них будет постоянный представитель в ранге министра в правительстве.
Практически во всех странах распределение функций между ведомствами на уровне как центральных органов власти, так и их региональных и местных подразделений создает конфликты компетенции. Бесконечное перераспределение функций в различных сочетаниях-одно из главных направлений всех административных реформ.
Региональный уровень управления (штаты, земли, провинции, республики). Таким образом, республика (от лат. res publica-общественные дела) - форма государственного управления, при которой верховная власть принадлежит выборным представительным органам, избираемым на определенный срок[2].
Республика – это форма правления, согласно которой высшая власть в государстве принадлежит выборным органам-парламенту, президенту; они осуществляют контроль над правительством, существует самостоятельное правосудие, муниципальное самоуправление[3].
Республика-это форма правления, при которой высшие органы власти являются коллегиальными и имеют мандат народа на осуществление государственной власти. Здесь народ сам непосредственно или через своих выборных представителей управляет государством и решает все важнейшие государственные дела[4].

1.3. Факторы, определяющие организацию системы государственного управления

Проблема факторов эффективности государственного управления многомерна. Подходы к его изучению могут быть разными. Соответственно, решения бывают разные. Рассмотрение проблемы в аспекте анализа общесистемных факторов эффективности предполагает подход, учитывающий роль национальных идеологических, политических и стратегических факторов.
Большинство авторов выделяют четыре группы общесистемных факторов эффективности государственного управления:
1. Основные ценности, стратегические цели государства, легитимные концепции и модели развития социальной системы, политический курс.
Каждая политическая система имеет свою систему ценностей. Ценности являются обобщенными целями государства, они составляют духовную основу государственных интересов и политической стратегии, они воплощены в идеологии и концепциях системы государственного управления. Это целевые значения. В систему базовых ценностей входят также инструментальные ценности, выражающие средства достижения целей, одобренных обществом. Определенность базовых ценностей и признание их обществом (или его большинством) в качестве фундаментальных регуляторов поведения и деятельности является необходимым условием эффективного функционирования институтов власти и управления. Советское государство и общество характеризовались идеологическими, политическими и нравственными ценностями, которые до определенного периода отражали интересы большинства населения и были ими приняты. Они обеспечивали относительную эффективность общественно-политической системы в критические моменты истории.
По мере дискредитации провозглашенных правящей партией советских политических ценностей духовный фундамент советской власти начал рушиться. Это определило его падение.
Отвергая советские ценности, новый политический режим провозгласил свою приверженность либерально-демократическим ценностям западноевропейского образца. Однако в современной России еще не сложилась новая система общезначимых и общепризнанных ценностей, что подтверждается наличием в обществе раскола как по политическим, так и по идеологическим и нравственным ориентациям. Некоторые социологи, основываясь на своих исследованиях, фиксируют нынешний "ценностный вакуум", который, в частности, объясняет криминализацию общества.
2. Организация системы государственной власти и управления и ее функционирование как единого организма в едином политико-правовом пространстве.














2. Анализ и оценка систем государственного управления в зарубежных странах
2.1. Сравнительная оценка систем государственного управления в унитарных и федеративных государствах

Способ территориальной организации государства (форма государственного устройства) является определяющим элементом внутреннего устройства государства, регулирует деление территории государства на его составные части и отношения этих частей друг к другу. Принятыми в исследовательской литературе факторами, определяющими систему государственного управления в разных странах, являются уровень социально-экономического развития, а также политический режим, в рамках которого функционируют государственные органы страны [1].
Очевидно, что страны со сходными политическими режимами и имеющие сопоставимые показатели уровня социально-экономического развития могут прийти в своем развитии к разным моделям государственного управления. В таких случаях для классификации моделей государственного управления используются два ключевых типа административного и государственного управления: унитарное и федеральное [1].
Научная дискуссия о преимуществах и недостатках этих двух видов административного и государственного управления в настоящее время смещена в сторону преимуществ федеративной формы правления. В то же время унитарному государству уделяется гораздо меньше внимания. В какой-то степени она остается вне обсуждения, как априори менее эффективная система управления [2].
В настоящее время системный подход к анализу федерализма набирает все большую популярность среди исследователей систем управления. В рамках этого подхода федерализм рассматривается как сложная система, состоящая из территории с частичным правом самоуправления, политических институтов, социально-политических общностей, а также инструментов и форм их взаимодействия друг с другом [3]. Федерализм часто делится на пять подсистем: институциональную, правовую, коммуникационную, идеологическую и культурную [3, 6].
Таким образом, федеративное государство представляет собой сложный механизм взаимодействия самостоятельных территориальных образований с национальным уровнем власти. При этом каждый субъект федерации имеет свое представительство в парламенте страны в качестве одной из палат, а также субъекты федерации имеют свои зоны ответственности. Например, в Российской Федерации совместные субъекты Российской Федерации и субъекты Российской Федерации могут включать вопросы социального развития, в том числе образования, науки и здравоохранения, а также установления общих принципов организации местного самоуправления и многое другое [7].
В унитарном государстве местные органы власти жестко контролируются правительством и центральной администрацией. Ключевой особенностью унитарного государства является наличие единой административной системы, синхронное существование которой на всей территории унитарного государства поддерживается во многом однородной моделью государственной службы [1]. Классическое определение унитарного государства было предложено французским профессором публичного права Бернаром Шантебу. Определение Шантебу гласит, что унитарное государство-это такое государство, где единые политические механизмы применяются ко всем гражданам, которые подчиняются одним и тем же законам во всех областях права [8].

2.2. Анализ зарубежного опыта оценки эффективности деятельности органов государственного управления

Сегодня в России вопросы, связанные с повышением эффективности и результативности деятельности органов государственного управления, становятся особенно актуальными и важными. Несомненно, что общее благосостояние общества зависит от того, насколько хорошо соотносятся цели, поставленные в органах государственной власти, с конечными результатами, насколько высока эффективность работы и, конечно, как население оценивает результаты своей деятельности. Совершенствование существующей системы оценки эффективности деятельности органов государственного управления должно осуществляться на основе успешных зарубежных практик, с использованием лучших из них в России, адаптацией их к нашим реалиям. Сегодня не только развитые, но и развивающиеся страны имеют успешный опыт внедрения практики оценки эффективности деятельности, используя различные методы, более или менее эффективные для конкретной страны. В этой связи интересен опыт Малайзии, где в 2009 году был создан институт – PEMANDU (Performance Management and Delivery Unit – Агентство по управлению эффективностью и обеспечению результатов в Малайзии), в основе которого лежит 8-ступенчатая методология PEMANDU BFR (Big Fast Results – Большие быстрые результаты) и шесть секретов трансформации, позволяющая как государственным органам, так и бизнесу разрабатывать четкие стратегические направления, детальные программы реализации, разрабатываемые и поддерживаемые заинтересованными сторонами с количественной оценкой результатов и прогресса. Одной из основных функций PEMANDU является оценка эффективности государственных программ через систему ключевых показателей, широкую систему отчетности, балльные оценки, а также привлечение внешних экспертов. PEMANDU рассчитан на реализацию отдельных государственных проектов и не охватывает всю систему государственного управления страны, но эффективность государственных проектов позволила Малайзии выйти на лидирующие темпы роста экономики. В то же время некоторые принципы оценки эффективности были переданы на уровень малазийских государств – создаются органы, ответственные за оценку эффективности, что позволяет развивать систему подотчетности. Приведенная выше балльная карта позволяет сравнить в абсолютном выражении эффективность работы органов государственного управления при реализации значимых проектов. Для этого по методике PEMANDU была разработана система критериев с шестибалльной шкалой оценки от "неудовлетворительно" до "отлично". Эта система критериев включает три категории: управление, основной бизнес и управление обслуживанием клиентов.

2.3. Направления развития систем государственного управления в зарубежных странах

Ученые и специалисты вышеназванных стран ведут многогранный поиск путей и методов решения проблемы сбалансированности социальной, экономической и экологической составляющих устойчивого развития. Поиск оптимального сочетания различных форм собственности, взаимодействия рыночных механизмов и государственных структур на разных уровнях управления, формирование новых институтов, необходимых для партнерства государственных структур, бизнеса и неправительственных организаций в сбалансировании социальной, экономической и экологической составляющих устойчивого развития, имеет важнейшее значение [10]. В 1970-е годы Швеция, Дания, Финляндия, Германия, США, Канада и ряд других промышленно развитых стран образовали государство, обремененное значительным количеством социальных функций. Такой подход может быть успешно реализован только в условиях стабильного экономического роста. По мере снижения темпов экономического роста и ухудшения демографической ситуации в развитых странах стали возникать экономические кризисы. Обеспечение развитой системы гарантированных государством социальных функций требует увеличения расходов государственного бюджета и значительного бюрократического аппарата. Государства не могли быстро справиться с возникшими проблемами. Вышеперечисленные проблемы привели к росту общественного недовольства в развитых странах.










Заключение
В структуре органов государственного управления выделяются органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Законодательные органы представлены национальными парламентами (а в некоторых странах, например, Индонезии и Туркменистане, - надпарламентскими органами), законодательными собраниями субъектов федерации и политических автономий, если речь идет о федеративных государствах (например, России или США), а также государствами с политическими автономиями (например, Шотландским парламентом). Исполнительная власть организована по-разному. В некоторых странах, согласно конституции, она принадлежит монарху, но на самом деле в парламентских монархиях (Великобритания, Япония и др.) он не обладает властью.