«Субъекты Российской Федерации ,их виды и конституционно правовой строй»

Введение
Актуальность темы работы обусловлена тем, что порядок формирования субъектов и органов государственной власти в субъектах РФ является основным критерием формы правления государства. В начале 1990-х годов Российская Федерация отказалась от создания единообразной системы управления в государстве. Это было связано с политическими процессами, проходившими в стране, необходимостью учета специфики хозяйственной деятельности, размеров территории и иных особенностей субъектов Российской Федерации.
В настоящее время законодатель устанавливает только основные принципы организации управления в субъектах Российской Федерации, предоставляя при этом возможность самостоятельно на местах регулировать ряд вопросов.
1. Субъекты Российской Федерации и их виды
1.1. Субъекты Российской Федерации

Понятие «субъект Российской Федерации» впервые было использовано в ряде нормативных актов, принятых в 1991 - 1992 гг. (в том числе в одном из протоколов к Федеративному договору от 31 марта 1992 г. «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации» ), но только в Конституции 1993 г. оно было применено ко всем без исключения составным частям Федерации.
Субъекты РФ - территориальные единицы Российской Федерации с правовым статусом, определенным Конституцией РФ, федеральным законодательством и иными нормативными правовыми актами (ч. ч. 1, 3 ст. 5 Конституции РФ).
Конституционно-правовой статус субъекта РФ представляет собой совокупность предоставленных ему Конституцией РФ прав и полномочий, определяющих его роль в системе государственного управления.
Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны (ч. 4 ст. 5 Конституции РФ).
Достаточно интересным в плане определения конституционно-правового статуса субъектов РФ является вопрос суверенитета. Поскольку республики в составе РФ Конституция РФ определяет как государства, необходимо остановиться на вопросе суверенитета более подробно.
Согласно разъяснениям Конституционного Суда РФ Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции Российской Федерации, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, т.е. не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Российской Федерации.
Необходимо отметить, что предметы ведения и полномочия между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ разграничены. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией, федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (ч. 3 ст. 11 Конституции РФ). Причем Конституция РФ закрепляет исключительные полномочия Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ) и совместную компетенцию Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ). Все иные полномочия принадлежат субъектам Федерации. Конституция РФ их не перечисляет, а только ограничивается указанием, что «вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти» (ст. 73 Конституции РФ).

1.2. Виды субъектов Российской Федерации

Согласно ч. 1 ст. 5 Конституции РФ Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации. В Российской Федерации 85 субъектов. Из них:
- 22 республики (государства);
- 9 краев;
- 46 областей;
- 3 города федерального значения (Москва, Санкт-Петербург и Севастополь);
- 1 автономная область;
- 4 автономных округа.
Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство (ч. 2 ст. 5 Конституции РФ).
Различия в статусе субъектов закреплены в Конституции Российской Федерации, хотя одна из статей (ст. 5) прямо говорит о равноправии всех субъектов. Дополнительные основания для дифференциации создают договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами, а также собственно законотворчество субъектов, зачастую противоречащее федеральному законодательству.
В ч. 1 ст. 5 дана структурная характеристика Российской Федерации как федеративного государства.
Все разнообразные по форме территориальные образования (республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа), непосредственно входящие в состав Российской Федерации в качестве составных частей единого федеративного государства, именуются общим родовым понятием - «субъект Российской Федерации».
Конституция Российской Федерации закрепляет принцип равноправия субъектов РФ (ч. 1 ст. 5), что предполагает симметричность Федерации. Вместе с тем существуют различные взгляды на предмет наличия у субъектов РФ одинакового набора признаков, что может свидетельствовать о равном их статусе. Безусловное определение Федерации как симметричной - скорее констатация факта закрепления в Конституции принципа равноправия, чем результат анализа реального положения вещей. Трактуя понятие «асимметричная федерация», С.А. Авакьян констатирует: «Нельзя сказать, что проблема асимметричности в нашей Федерации исчерпана». Она существует не только как теоретический постулат, но и закрепляется в правовых актах, отражается в правоприменительной деятельности уполномоченных органов.
Конституционная формула «равноправных субъектов Российской Федерации» (ч. 1 ст. 5) порождает необходимость поиска аргументов в целях обоснования конституционности ее содержания. Предлагаются различные варианты терминологических конструкций, которые могли бы быть положены в обоснование «равноправия субъектов». Например, выдвигается идея о введении понятия «конституционно-правовая форма субъекта РФ». Это дает возможность говорить не о статусе субъектов РФ, а об особенностях форм, сравнивать не статус, а формы, что позволяет создавать особый элементный набор характеристик для субъектов РФ. Вместе с тем объективно присутствующие в Конституции РФ нормы, закрепляющие особенности конституционно-правового статуса у субъектов РФ, вызывают необходимость их оценки. Она может быть простой констатацией, вытекающей из содержания конституционного принципа. Например: «Особенности различных субъектов РФ, отраженные в их конституционно-правовом статусе... не означают, что Федерация в нашей стране носит асимметричный характер, поскольку «симметрия» Федерации определяется конституционным принципом равенства прав всех субъектов РФ между собой и в отношениях с федеральными органами государственной власти».
Конституция РФ дает ключ к ответу на данный вопрос. В ст. 5 (ч. 1) речь идет о равноправии субъектов РФ, т.е. о равенстве прав, о равном объеме прав. К этому следует добавить и равный объем обязанностей, закрепляемый Конституцией РФ и федеральными законами. онституция РФ содержит нормы, реализация которых допускает неодинаковое правовое закрепление компетенционных возможностей субъектов РФ. Например, ст. 11 (ч. 3) Конституции РФ предусматривает заключение договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ. Наличие такой возможности дает субъектам надежду на получение преференций в особом урегулировании взаимоотношений с федеральными органами государственной власти. Заключение такого договора само по себе порождает исключительность (особость) субъекта РФ, поскольку выделяет его из числа иных.
Иногда проявление асимметричности видят в различиях экономического развития субъектов (субъекты-доноры и дотационные субъекты), особенностях географического положения, различном наименовании (республики, края, области, автономные образования). И.А. Умнова отмечает: «...в силу наличия у субъектов Федерации географических, геополитических, политических и иных особенностей они объективно не могут обладать равным статусом». Внимательное прочтение содержания ст. 5 Конституции РФ показывает, что в самом ее тексте имеются положения, свидетельствующие о наличии особых прав. Так, только республика именуется государством, только республики принимают конституцию (иные субъекты - уставы). Только республики могут устанавливать свои государственные языки. Это положение вполне органично вписывается в общую концепцию федерализма. Но с позиций равноправия право на установление особого статуса национального языка могло бы быть закреплено и за другими субъектами РФ, образованными по национальному критерию (автономной областью и автономными округами).
2. Конституционно-правовой статус субъекта Российской Федерации и его должностного лица
2.1. Конституционно-правовой статус субъекта РФ

Конституционно-правовой статус ее субъектов определяется ст. ст. 1, 4, 5, 8, 9, 10, 11, 12, 15, 63, 71, 72, 73 и другими Конституции Российской Федерации, а также рядом федеральных законов. При этом обращает на себя внимание, что: а) сама Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, включая Республику Крым и г. Севастополь; б) субъекты Российской Федерации имеют свои конституции, уставы, законодательство; в) все субъекты Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти равноправны между собой; г) законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации предоставлено право законодательной инициативы на федеральном уровне; д) субъекты равноправны; е) власть в субъектах Российской Федерации осуществляют формируемые ими органы государственной власти и т.д.
Конституционно-правовой статус субъекта в составе Российской Федерации является традиционным объектом научных исследований ученых-конституционалистов. Причины тому весьма очевидны. Территориальная организация публичной власти в Российской Федерации, включающая федеративное устройство России и конституционные основы местного самоуправления, представляет собой неотъемлемую составную часть системы российского конституционного права, во многом определяющую развитие иных конституционно-правовых институтов. Этатистская конституционная модель, глубоко укоренившаяся в принципах правового регулирования различных аспектов территориального устройства нашего государства, а также нижеследующие отправные точки лежат в основе научных исследований проблематики конституционно-правового статуса субъекта РФ:
- во-первых, федеративное устройство России закреплено на конституционном уровне, более того, Конституция РФ содержит нормы, регламентирующие все основные грани российского федерализма;
- во-вторых, федеративное устройство России является весьма разработанной областью научных знаний, интерес к которой был невероятно высок в первое десятилетие существования современной России и вновь актуализировался в силу федеративно-правовой инерции, затронувшей сегодня, например, субъекты, входящие в Северо-Кавказский федеральный округ (СКФО);
- в-третьих, существующий конституционный правопорядок в рассматриваемой сфере продолжает динамично развиваться, и, по справедливому утверждению С.И. Некрасова, научный анализ должен способствовать его совершенствованию.
«Современное состояние конституционно-правовой науки, - констатирует И.В. Выдрин, - можно определить как динамичное, развивающееся, находящееся в постоянном поиске новых граней собственного предмета и объекта исследования». Выработанное и обоснованное отечественной наукой представление об отрасли конституционного права как объекте соответствующего научного исследования не является здесь препятствием. Так, «современное конституционное право качественно несводимо к традиционному отраслевому формату, адогматично и инвариантно», - утверждает В.И. Крусс не только в научных, но и в учебно-методических работах. Разработки профессора В.И. Крусса касаются, например, сложной конструкции конституционализации, преобразования правовой системы государства в конституционно-правовую посредством «позитивной конституционализации» (законодательного регулирования) на основе фундаментальных начал (права человека и др.), статического (Конституция) и динамического (решения Конституционного Суда) компонентов в неразрывной взаимосвязи с потребностями социальной действительности. Конституционализация должна практически привести к замене инвариативных конституционных моделей правового регулирования современными моделями, если таковы конституционно достоверные социальные потребности.
Отсутствие жестких методологических рамок конституционных исследований парадоксальным образом позволяет нам вернуться к разработанным научным категориям и наполнить их современной интерпретацией. Преемственность отечественного конституционно-правового знания не только возможное, но и совершенно необходимое, на наш взгляд, условие развития науки конституционного права во взаимосвязи с практическим аспектом ее применения. Так, издание в последние годы под эгидой Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина избранных трудов и воспоминаний видных конституционалистов (научное наследие МГЮА), обобщение научных воззрений профессоров МГЮА являются бесценным вкладом в современное развитие конституционно-правовой мысли и приводятся здесь в подтверждение вышеуказанной позиции.


2.2. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации

Вопросы управления в субъекте Российской Федерации в научной литературе рассматриваются с позиции организационного аспекта и функционального аспекта. Организационно-функциональный анализ позволяет выделить особенности и тип управления.
Цель исследования - выделить особенности положения высшего должностного лица в системе государственной власти субъекта Российской Федерации при различных организационных моделях.
Основная часть. Конституция РФ установила основы конституционного строя Российской Федерации, которые определяют основные начала организации государственной власти в России (принцип разделения властей, республиканская форма правления, демократическое государство и др.). В мировой практике существуют различные модели реализации принципа разделения властей и участия населения в формировании системы управления. В научной литературе критикуется сокращение самостоятельности субъекта Российской Федерации в решении организационных вопросов управления.
Федеральным законом 06.10.1999 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» были установлены общие принципы организации государственной власти субъектов Федерации. Начался процесс унификации управления в субъектах Федерации. Закон N 184-ФЗ является рамочным, поэтому позволяет субъектам учитывать региональную специфику и потребности. Он направлен на закрепление конституционных принципов организации власти в Российской Федерации на уровне субъектов Федерации.
Если исходить из логики Конституции РФ, основы конституционного строя установлены для всего государства, следовательно, и для регионального уровня власти. В научной литературе высказывается мнение о том, что с принятием Закона N 184-ФЗ произошло укрепление вертикали власти и, как следствие, это отразилось на степени самостоятельности регионов в вопросах определения структуры управления.
Несмотря на наличие федеральных норм, структура исполнительной власти в субъектах Российской Федерации очень разнообразна как в организационном, так и в функциональном смысле. В частности, существуют разные подходы к определению статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (главы субъекта Федерации) в системе органов власти субъекта Российской Федерации. Различается и структура по видам органов и комбинации полномочий.
Согласно ст. 2 Закона N 184-ФЗ должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации может быть установлена конституцией (уставом) этого субъекта. Из данной нормы Федерального закона следует, что законодатель не относит это должностное лицо к числу обязательных. Данная должность не указана и в Перечне типовых государственных должностей субъектов Российской Федерации. При этом согласно п. 4 ст. 17 Закона N 184-ФЗ «структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации».

Заключение

Итак, Российская Федерация является демократическим федеративным правовым государством (п. 1 ст. 1 Конституции Российской Федерации), конституционной федерацией. Конституционно-правовой статус ее субъектов определяется ст. ст. 1, 4, 5, 8, 9, 10, 11, 12, 15, 63, 71, 72, 73 и другими Конституции Российской Федерации, а также рядом федеральных законов.
При этом федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации (п. 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации).