общественные отношения, регулируемые административным правом

2.1.Учение о предмете административного права в советский период и отграничение понятий «общественные отношения, составляющие предмет административного права» и «административные правоотношения

Наука советского административного права развивалась по мере развития советского государственного управления и создания административного права как самостоятельной отрасли права в рамках формировавшейся системы права Советского государства. Исключительно важное значение, которое придавала марксистско-ленинская доктрина управлению в будущем социалистическом обществе, способствовало этому развитию.
Новый импульс активизации исследований этих проблем придало принятие в СССР Конституции 1936 г., в которой появился специальный раздел об органах государственного управления.
Военный период истории нашей страны, по справедливому замечанию Ю. А. Тихомирова, «подтвердил» возможность наших органов управления «быстро и маневренно перестраиваться. Жесткая централизация управления, дисциплина и порядок были слагаемыми военно-тыловой деятельности аппарата управления. На волне бесспорной и очевидной эффективности системы органов государственного управления в военное время в послевоенные годы выстраивалась концепция совершенствования деятельности исполнительно-распорядительных органов, что привело к широкому развертыванию исследований видов и компетенции органов государственного управления, вопросов контроля и дисциплины в их деятельности, форм и методов деятельности на основе сочетания методов убеждения и принуждения, соблюдения социалистической законности. В целом это привело к некоторой гиперболизации и фетишизации возможностей органов управления в политической и экономической сферах, что не могло не сказаться и на характеристике отношений, возникающих между органами государственного управления и их должностными лицами и гражданами. Постоянно подчеркивался властный характер данных отношений, отсутствие равенства сторон административно-правовых отношений и т.д.
Завершением этого этапа развития административного права можно считать издание серии книг по административному праву, в подготовке которых участвовали коллективы наиболее видных в то время представителей науки административного права. Указанная серия работ, по сути, завершала советский период развития административного права. Сюда же следует отнести работы Ю. А. Тихомирова, М. И. Пискотина и других авторов. Эти труды уже принципиально ничего нового не вносили в устоявшуюся к 1960-м гг. концепцию административного права, они являлись как бы итоговым изложением основных положений науки управления и науки административного права. Полноты и объективности ради отметим, что параллельно с указанными исследованиями предмета, метода, субъектов административного права, форм и методов деятельности органов государственного управления изучались и другие проблемы: административно-правовых норм (С. С. Студеникин) и их применения (А. П. Коренев), административно-процессуального права (Н. Г. Салищева, В. Д. Сорокин). Особенно много и плодотворно исследовались вопросы административного принуждения, административных санкций и административной ответственности, механизма административно-правового регулирования (Л. Л. Попов, Д. Н. Бахрах, М. А. Галаген, А. П. Клюшниченко, А. П. Шергин, М. С. Студеникина и др.). Таким образом, к 1960-м гг., пику расцвета СССР в экономическом и политическом плане, в основном сформировалась и действующая до начала XXI в. система советского права с ее основным делением на отдельные отрасли права. При этом в качестве основного критерия для такого деления использовался предмет правового регулирования, то есть круг однородных общественных отношений. В качестве дополнительного критерия в случае необходимости привлекался метод правового регулирования6. Несмотря на вполне очевидную близость различных точек зрения по поводу регулируемых административным правом общественных отношений, в позициях отдельных авторов все же были заметны довольно серьезные расхождения как по перечню регулируемых отношений, так и по их содержанию. Так, В. Д. Власов и С. С. Студеникин считали, что административное право регулирует общественные отношения, которые складываются в процессе исполнительной и распорядительной деятельности всех государственных органов, а не только органов государственного управления.
Ц. А. Ямпольская полагала, что административное право регулирует лишь те общественные отношения, которые возникают в процессе создания (образования), организационного построения и организации деятельности органов государственного управления.
В. В. Лаптев (один из основоположников концепции хозяйственного права) считал, что административное право не регулирует общественные отношения в сфере управления народным хозяйством, что вполне объяснимо для автора, аргументирующего наличие в системе советского права самостоятельной отрасли - права хозяйственного.
Наконец, Г. И. Петров полагал, что административное право регулирует отношения между гражданами, между гражданами и общественными организациями, между органами общественных организаций.
Нельзя в этой связи не указать и позиции цивилистов, ставших теоретиками права, так как именно между административным и гражданским правом просматриваются различия наиболее четко как по предмету, так и по методу регулирования общественных отношений. В частности, М. Д. Шаргородский, О. С. Иоффе, характеризуя систему советского права, отмечали, что административное право регулирует те общественные отношения, которые складываются лишь в области управления народным хозяйством и в области охраны общественного порядка. В этой концепции, что естественно для теоретиков права, была предпринята попытка объединить взгляды авторов двух основных научных направлений на сущность административного права как права управленческого или права полицейского. Не только отзвуки этих взглядов, но и вполне сформировавшиеся концепции просматриваются и в административно-правовой литературе современной России.
Автор настоящей работы не видит необходимости подвергать детальному анализу все представленные концепции, потому что она во многом успешно была решена в те же 1960-е гг. Ю. М. Козловым. По существу, разработанная Ю. М. Козловым концепция предмета и метода административного права стала господствующей и разделялась практически всеми административистами СССР и представителями науки административного права бывших социалистических стран. Эта концепция просуществовала без изменений до радикальных экономических и политических преобразований в СССР и странах Центральной и Восточной Европы. Да и в пореформенное время ее сердцевина (административное право регулирует управленческие отношения) осталась без серьезных изменений. Это понятно и объяснимо, так как и в западных демократических государствах (континентальной правовой школы) с рыночной экономикой административное право рассматривается как право управленческое, то есть право, регулирующее общественные отношения, возникающие в процессе управленческой деятельности органов исполнительной власти. Достаточно в этой связи отметить, что, например, некоторые французские администрати- висты в основу определения административного права берут понятие «государственное управление», исключая из него некоторые виды деятельности, в частности деятельность, напрямую связанную с политикой, то есть регулируемую конституционным правом. Те же административисты, которые для определения предмета административного права используют термин «публичная служба» с учетом его различного понимания (в материальном и формальном смыслах), а также неопределенностью круга отношений в сфере публичной службы ограничивают его термином «публичная администрация», понимая под ней «совокупности органов, учреждений и организаций, осуществляющих административные функции».
Таким образом, в целом все административисты независимо от того, к какой правовой системе они принадлежат, определяя круг общественных отношений, регулируемых административным правом, используют близкие по значению термины: «публичная власть», «публичная служба», «публичная администрация», «исполнительная власть» и т.п. В сущности, везде речь идет об административной власти, то есть управленческой. Однако сами термины «управление», «публичная администрация», «управленческая власть» слишком объемны, они включают, как правило, всю власть, в том числе законодательную и судебную, деятельность которых, естественно, регулируется другой отраслью права — конституционным правом. Этими обстоятельствами и объясняются попытки большинства авторов так или иначе отграничить управленческую, административную власть от другой власти. Советские административисты, определяя предмет административного права, говорили об управлении в широком и узком значении слова, тем более что для этого существовали основания в действующем законодательстве. Последнее означало не что иное как государственное управление. Западные исследователи специально оговаривали, что регулируемые административным правом отношения, возникающие в процессе «публичной власти», не включают отношения, возникающие в сфере деятельности законодательной и судебной власти. Это напрямую относится и к рассматриваемой иерархии общественных отношений, регулируемых административным правом, выстроенной в постсоветских учебниках административного права. Таким образом, в целом советское административное право регулировало те же общественные отношения, что и административное право западных стран. Однако приоритеты регулирования