Зарубежный опыт вовлечения граждан в формирование городской среды

Введение

Традиционно вопросы городского планирования являются предметом исследования геонаук, градостроительства и архитектуры, однако наряду с этим городского планирование можно рассматривать в качестве социального процесса с определенным набором взаимодействующих субъектов, механизмов взаимодействия и пр. В соответствии с этим городское планирование становится возможным для рассмотрения в контексте социологического знания. Традиционно считается, что в планировании города должны принимать участие уполномоченные органы власти, которые могут принимать или не принимать в расчёт потребности и интересы горожан. Посредством взаимодействия с жителями, властные органы напрямую получают обратную связь, что способно предупредить дальнейшие конфликты и недовольство со стороны населения в отношении тех или иных принимаемых сити-планнерами решений.



 
1. Практика США

США считается первой страной, формализовавшей процедуру публичных слушаний (англ. – public hearings), в частности, по градостроительным вопросам. Данная процедура аналогична процедуре, регулируемой в российском законодательстве .
Первое существенное отличие применения такой процедуры в США – это ее абсолютная открытость. Например, в городе Нью-Йорк мероприятия публичных слушаний транслируются онлайн во время проведения и даже по одному из телевизионных каналов, а по завершении - на сайте Департамента городского планирования (англ. – The Department of City Planning) размещается запись слушаний.
Публичные слушания в США – наиболее распространённый способ участия граждан. Юридически данное мероприятие является формой выявления общественного мнения с целью предотвращения принятия местными властями кардинально неверных решений, которые не поддерживаются горожанами. Администрации городов, в конечном счете, не обязаны действовать в соответствии с результатами общественных слушаний. Однако, высказанные мнения граждан важны и носят своего рода консультативный характер для тех, кто принимает окончательные решения.
Это важный процесс личного общения граждан с местными властями, которые представляют их интересы. Публичные слушания также являются инструментом улучшения качества работы муниципальных органов управления.
Например, в 1976 году в городе Берлингтон штат Вермонт (США) посредством качественных и обстоятельных публичных слушаний было заблокировано строительство крупнейшего торгового центра, который мог разорить розничную торговлю центральной части города .
Пирамир – крупнейший девелопер торговых центров в то время, разработал план строительства огромного центра, который был рассчитан не только на жителей Берлингтона (38 тыс. жителей), но и на ближайшее окружение (100 тыс. жителей). Проекту противостояла общественность, возглавляемая мэром города. Публичные слушания продолжались 2 года. Данная история приняла общенациональную огласку. И в итоге девелоперам было отказано в строительстве торгового центра. В аналитическом отчете комиссии значилась «131 развязка дорог региона, где концентрация движения стала бы недопустимо высока, в нем изложено, что дополнительные местные затраты не будут перекрыты новыми налоговыми поступлениями…. Комиссия пришла к заключению, что 40% торгового потенциала центра Берлингтона будут перекачены в новый торговый центр, а в результате сокращения объема продаж налоговая база Берлингтона уменьшиться на 10-14%.» .
Перечисленные неопровержимые доказательства, предоставленные на публичных слушаниях по данному проекту, стали беспрецедентным примером скрупулёзной аналитической работы, которая редко производится в подобных ситуациях. В отечественной практике публичных слушаний таких обстоятельных примеров и вовсе не встречается.
Помимо публичных слушаний в США организуется процедура публичных обсуждений (англ. – public meetings). Следует различать публичные слушания и публичные обсуждения. Закон не запрещает и не требует присутствия граждан при публичных обсуждениях, поскольку это мероприятие рассчитано на участие депутатов. Процедура публичных слушаний же, напротив, организуется для того чтобы все желающие граждане могли взять слово и выразить собственное мнение до того как будет принято решение по рассматриваемому вопросу. Вопросы, по которым проведение публичных слушаний обязательно, обозначены в местном законодательстве каждого муниципалитета.
Публичные слушания могут быть двух видов:
1) по законодательным вопросам (англ. – Legislative Public Hearings);
2) квази-судебные (англ. – Quasi-Judicial).
Публичные слушания по законодательным вопросам проводятся с целью получения общественного мнения о важных вопросах законодательной политики, затрагивающих широкий круг граждан, например в отношении планов землепользования или годового бюджета. Поскольку законодательные акты не затрагивают конституционных прав, то к публичным слушаниям по законодательным вопросам обычно предъявляется меньше процедурных требований, чем к квази-судебным публичным слушаниям.

2. Вовлечение граждан на примере Англии

Для Англии характерно сильное местное самоуправление, которое находится в диалоге с местными жителями. Для того, чтобы структурировать все предпочтения локальных сообществ, правительством был введен специальный документ – план соседства (англ. – neighbourhood plan). Этот документ носит рекомендательный характер для дальнейшего развития территории, но может служить инструментом лоббирования интересов сообщества. Разрабатывается план развития соседства ассоциацией сообщества и утверждается форумом местных жителей (англ. – neighbourhood Forums) .
Планы соседства определены в Национальной политике планирования планирования (АФН) в качестве планов, подготовленных приходским советом или Форумом соседства по конкретному району окрестностей (сделанному в соответствии с Законом о планировании и принудительной покупке 2004 года).
Портал планирования утверждает, что «форумы соседства и советы приходов могут использовать новые полномочия по планированию соседства для разработки общей политики планирования для разработки и использования земли в районе. Они описываются юридически как планы развития соседства.
Планирование соседства было создано, чтобы предложить … «новый способ для сообществ определить будущее мест, где они живут и работают»
Планирование соседства было введено в соответствии с Законом о локализации и было введено в действие в апреле 2012 года в соответствии с Положениями о планировании добрососедства.
Он предназначен для предоставления местным сообществам:
Чтобы повлиять на то, где должны произойти новые изменения.
Чтобы повлиять на то, как будут выглядеть новые разработки.
При определенных обстоятельствах предоставить разрешение на планирование.
Департамент по делам общин и местного самоуправления предлагает провести 5 этапов планирования соседства:
1. Определение окрестности.
2. Подготовка плана.
3. Независимая проверка.
4. Общественный референдум.
5. Юридическая сила
Определение окрестности
Там, где есть приходский или городской совет, они могут представлять местную общину. Там, где этого не происходит, местное сообщество может принять решение о том, чтобы быть представленным существующей группой сообщества или создать новую группу сообщества.
Они могут обратиться в местный орган планирования, который проверяет предлагаемую границу района и что группа сообщества является представителем местного сообщества. Затем местный орган планирования решает, может ли группа сообщества квалифицироваться как «форум по окрестностям», разрешить подготовку плана соседства или порядка разработки.
Планы соседства также могут вести бизнес. Британская федерация собственности (BPF) создала веб-сайт //www.neighbourhoodplanning.biz/, чтобы помочь компаниям заниматься процессом планирования соседства . Примеры планирования кварталов, ориентированных на бизнес, можно найти в Милтон-Кейнсе и районе Бэнксид в Лондоне.
Подготовка плана
Затем районный форум может подготовить план соседства, в котором излагаются стратегии планирования использования земли и развития в окрестностях. Они также могут подготовить заказ на развитие района. Это позволяет им разрешать конкретные разработки без необходимости искать дальнейшие разрешения на планирование от местного органа планирования.
Планы соседства и приказы о развитии районов должны соответствовать местной и национальной политике планирования и не могут использоваться для предотвращения развития, если местный план определяет окрестности как зону для роста. Положения о соседстве и приказы о развитии районов должны подтверждаться доказательствами.
Независимая проверка
Планы соседства и распоряжения о развитии должны проверяться независимым экспертом, назначенным местным органом власти, с согласия районного форума. Независимым экзаменатором может быть специалист по планированию, сотрудник другого местного органа власти или инспектор по планированию.
Возможно, потребуется изменить планы соседства или заказы на разработку после независимой проверки.
Референдум сообщества
Чтобы вступить в силу, необходимо проголосовать за план соседства или порядок развития на референдуме, проводимом местным органом власти. Более 50% голосующих людей должны поддерживать план или порядок. Могут голосовать только люди по соседству, которые зарегистрированы для голосования на местных выборах.
Юридическая сила
Затем план соседства или порядок разработки будут иметь юридическую силу.
Местные органы планирования обязаны поддерживать планирование соседства, предоставлять консультации и информацию и помогать в консультации и общении.
Существует определенное финансирование центрального правительства для планирования соседства, как для местных органов власти, так и для местных общин через агентства поддержки.
В марте 2013 года было объявлено, что консорциум вспомогательных агентств будет возглавлять местность, а 9, 5 млн фунтов стерлингов будут предоставлены до 2015 года, а общественные группы могут подать заявку на сумму до 7 000 фунтов стерлингов, чтобы помочь им разработать планы соседства с 1 Май 2013. Консорциум также будет работать над разработкой передовой практики для групп сообщества.

3. Способы вовлечения граждан: опыт Германии

Платформа «Право на город» (нем. – Recht auf Stadt) (Германия, Гамбург) соединяет горожан, интересующихся политикой и городским планированием. Платформа была организована в 2009 году в Гамбурге как протест против решения городской администрации о продаже ряда старых домов инвестору с целью их сноса. Горожане устроили митинг вокруг этих зданий и добились решения администрации города сохранить данные объекты .
Еще одним примером самоорганизации граждан является платформа «Новый Гамбург» (англ. – Next Hamburg) .
Это сообщество профессиональных городских планировщиков, целью которых является поиск инновационных градостроительных решений. На этой платформе все горожане могут обсуждать будущее видение развития города. Общение осуществляется как онлайн, так и очно: участники встречаются дважды в год в рамках проектного семинара, а в 2012 году была опубликована книга предложений данного сообщества. Подобный подход был осуществлен в рамках решения вопросов транспортной, пешеходной связности района Wandsbek в Гамбурге .
В Гамбурге с 1996 года действует негосударственная структура, объединяющая больше чем 100 партнеров (ассоциаций, институтов и т.п.) - Zukunftsrat Hamburg .
Цель данной организации – определять стратегию устойчивого развития города, развивать общественное участие и контакты между публичным сектором, частным сектором и гражданским обществом.
Данная организация позволяет вовлекать граждан в обсуждение глобальных проблем устойчивого развития. Основные задачи организации: охрана окружающей среды в городе (минимизация потребления ресурсов, поддержание природных экосистем и т.п.), устойчивая городская экономика, социальная справедливость, диалог между различными социальными и культурными группами.
Самым значительным результатом деятельности данной организации является внедрение подсчета и отслеживание динамики изменения индикаторов устойчивого развития с 2003 года .
Еще одной формой самоорганизации является объединение граждан с целью строительства жилья. Примером такой самоорганизации может служить проект «Открытый дом» в Гамбурге.
В результате проекта было создано 44 новых жилых объектов на свободной территории берега канала Эрнста-Августа.
В Германии также используются практики партисипаторного бюджетирования, в результате которых население вовлекается в процессы принятия решений, в том числе градостроительных.

4. Выводы по изученному опыту зарубежных стран

В целом, рассмотрев зарубежный опыт вовлечения граждан в вопросы формирования городской среды, мы можем сформулировать следующе выводы.
В США в сфере принятия градостроительных решений существует процедура публичных слушаний, которая является важной формальной формой участия населения в планировании развития пространства города. Органы власти не обязаны принимать решения в соответствии с результатами публичных слушаний, однако это инструмент взаимодействия и выявления концепций и идей, которые поддерживаются общественностью. При этом, на практике, мнение населения, сформулированное в ходе публичных слушаний, учитывается при принятии решений, так есть довольно крупные проекты, реализация которых была отклонена по результатам публичных слушаний.
В европейских странах используются практики партисипаторного бюджетирования, в результате которых население вовлекается в процессы принятия решений, в том числе градостроительных. Данный подход дает возможность жителям города самим определять на что будет потрачено финансирование, выбирая достойные проекты. Горожане предлагают собственные идеи и проекты для реализации, далее проводится голосование с целью определить, какой проект поддерживается населением и бюджетное финансирование направляется на реализацию одобряемых общественностью проектов. Идеи партисиаторного бюджетирования широко реализуются на территории Франции, Италии. В итальянском городе Милан уже в первый год реализации проекта партисиаторного бюджетирования были выбраны 78 идей в сфере благоустройства городских пространств.
В Финляндии население привлекалось даже к разработке генерального плана города Хельсинки. Этап разработки плана начался с опроса населения в сети интернет, проводились семинары, творческие мастер-классы, где жители могли выразить свое мнение относительно планируемых преобразований. Далее была создана интерактивная карта города, где жители в течении месяца могли высказывать мнение и вносить предложения по конкретным вопросам развития городской среды. Таким образом были выявлены основные потребности и мнения горожан, что повысило их лояльность к планируемым преобразованиям, при этом администрации пришлось проанализировать большой объем данных, что потребовало времени и дополнительных ресурсов.
Особо важную роль играет мнение населения при обсуждении благоустройства общественных пространств, так как именно эти территории города предназначены для общественного использования и одинакового доступны для всех горожан. В Германии для решения таких вопросов используются встречи с жителями, сбор предложений в формате бесед, организация стендов и павильонов, где можно получить информацию о будущем проекте.

Заключение

Вовлечение граждан в принятие решений по развитию городской среды (как и осмысление данного процесса) в зарубежной практике представлено довольно широко по самым разнообразным вопросам и имеет длительную историю. Рассмотренные примеры иллюстрируют самые разнообразные формальные и неформальные формы и методы вовлечения граждан.
Положительные стороны подобной деятельности очевидны: вовлечение горожан содержательно обогащает проекты, позволяет установить доверительные отношения с гражданами, в том числе снижая риски девелоперов, улучшает имидж проекта в глазах даже незаинтересованных стейкхолдеров.
Следует отметить, что практика активного участия граждан в принятии решений по вопросам городской среды и градостроительства, конечно, связана с историческими особенностями развития каждой страны, а также особенностями текущей политической ситуации.