Основы организации государственной службы в унитарных государствах

Введение

Государственная служба является ключом к обеспечению взаимодействия государства и общества, а также его функционирования. Исследование института государственной службы в унитарных государствах объясняется его значимостью в системе взаимодействия общества и государства и особенностью его постоянно меняющегося законодательства гражданской службы.
Изучение зарубежного опыта организации и работы государственной службы как социального и правового института весьма актуально в связи с активным преобразованием всей системы государственного управления.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в государственной службы в унитарных государствах.
Предмет исследования – нормы права, регулирующие государственную службу в унитарных государствах.
Целью данной работы является анализ государственной службы в унитарных государствах.
Для достижения указанной цели необходимо выполнить ряд задач:
– исследовать основные концепции развития и модели государственной службы в зарубежных странах;
– рассмотреть общую характеристику государственной службы;
– раскрыть понятие и правовой статус государственных служащих.
Методы исследования: метод теоретического анализа: изучение, анализ, синтез и обобщение научной и учебной литературы, которая раскрывает особенности государственного управления; метод анализа специальной литературы; метод системного анализа.
Работа состоит из введения, основной части, заключения, списка источников и литературы.

 
Глава 1. Общая характеристика государственной службы за рубежом

1.1. Основные концепции развития и модели
государственной службы в зарубежных странах

Устои и законы любой страны предусматривают особый порядок действия государственной службы, который имеет ярко выраженную социокультурную специфику. Особенности становления и функционирования государственной службы в странах различных государств во многом определяются самой спецификой их развития. Так, на выбор модели государственной службы в конкретной стране влияет ряд факторов, среди которых нужно отметить такие, как специфика исторического развития этих стран (появление и нормативно-правовое регулирование института профессиональной государственной службы).
Один из первых институтов профессиональной государственной службы образовался во Франции и Германии. В данных государствах образовались основные механизмы континентальной модели чиновничества: централизация, четкая иерархия, унификация, нормативная регламентация .
В отличие от материковой Европы, островная Англия гораздо дольше обходилась без профессиональной государственной службы в современном смысле этого слова. Вместо этого была полудилетантская администрация с нерегулярным характером материального стимулирования. Гражданская служба рассматривалась как «привилегированное право высшего общества», а должности – как собственность держателей королевских патентов (они продавались, дарились и часто переходило по наследству). В Великобритании и США законы, статусы, акты о государственной службе и статусе государственных служащих появились к концу XIX столетия.
Данное положение сложилось по историческим и географическим причинам (одна из главных причин – отсутствие постоянной необходимости обороняться от внешних неприятелей), поэтому в Англии образовалась децентрализованная система управления с развитым местным самоуправлением, на уровне которого традиционно решалось большинство практических вопросов. Многие механизмы данной модели государственной службы перекочевали в английские колонии, где были поправлены и доработаны.
Для стран англосаксонской правовой системы (Австралия, Великобритания, Канада и др.) главным отличием являлось отсутствие унифицированной системы законодательства по вопросам государственной службы и наличие в большом количестве разрозненных нормативных правовых документов. В странах романо – германской правовой системы (Италия, Франция, Германия) основными регуляторами государственной службы являются Конституция и комплексные законы.
В настоящее время в научных кругах существуют две точки зрения на приемлемую для России модель организации государственной гражданской службы. Первая половина считает нужным следовать «открытой» англосаксонской модели государственной гражданской службы. Другие – сторонники «закрытой» модели государственной службы, характерной для стран материковой Европы. «Закрытая и «открытая» модели государственной гражданской службы делятся еще на две модели государственной службы в федеративных и унитарных государствах .
Специфичность подобной систематизации правовых систем кроется в правовой природе и эволюции общества, государства и права. Например, континентальная правовая система по целому ряду положений в основе имеет нормы, устоявшиеся в римском праве. Получив доработку со стороны немецких теологов, норм и правил правовых обычаев, законодательных приемов, современная континентальная правовая система и система законодательства о государственной службе имеют общие концептуальные черты. Прежде всего, соблюдается преемственность в оперировании ключевыми терминами, едина структура правовых предписаний, идентичны и основные начала, идеи, лежащие в основе правовой регламентации.
Отечественная система права с учетом исторических и иных временных факторов по своей юридической природе тяготела и тяготеет к континентальной правовой семье. Как отмечает Н.М. Казанцев, отечественная система государственной службы имеет достаточно большое количество точек соприкосновения с системами государственной службы европейских государств. Подобным примером может служить относительное слияние и взаимное влияние отечественной и зарубежной систем права, так четко проявляющееся в обеспечении государственно – служебных правоотношений. Основой системы общего права является прецедент, основанный в результате правотворческой деятельности королевских судебных инстанций Англии (начиная с 1066). Основное отличие от континентальной правовой системы состоит в том, что в ней превалировал судебный прецедент как способ разрешения того или иного спора. Система служебных отношений в государствах общей системы права строилась на правилах неписаных норм, возникающих в процессе разрешения спора. Например, Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии в административном праве не использует кодексы, а также не имеет легальной правовой систематизации .
Современная модель государственной службы Великобритании на конкретных, индивидуальных решениях, принимаемых по инициативе правительства. Институт государственной службы регулируется не законами, а подзаконными нормативными правовыми актами. Чиновничий аппарат в течение определенного периода формировался на основе принципа патронажа.
Несколько другой подход применяют в Соединенных Штатах Америки, где коллеги определили, что продвижение по карьерной лестнице возможно, в зависимости от должности, как на основе заслуг чиновников, так и на основе патронажа. Как отмечает Е.А. Литвинцева, сама система института государственной службы не изолирована в отличие от романо – германских моделей государственной службы (континентальная модель). В качестве идеальной концепции для организации государственного аппарата просуществовала классическая модель бюрократического устройства (Вебер, Вильсон). Данная модель основываются на ограничении действий чиновников, беспристрастном исполнении ими своих служебных обязанностей и неукоснительном соблюдении всех предписаний. Точность, скорость, определенность, знание документации, преемственность, служебная тайна, осторожность, унифицированность, строгая подотчетность, постоянство управленческого процесса, единоначалие, субординация, сведение к минимуму трений, материальных и человеческих издержек – все это, считает М. Вебер, достигает наивысшего развития «в строго бюрократической администрации и особенно в ее монократической форме» .
Схожие подходы к организации бюрократического устройства были выделены в американской административной науке В. Вильсоном. Основными предпосылками его теории являются: наличие единого управляющего центра в любой системе управления как необходимой составляющей ее эффективности и ответственности; структурное сходство всех современных правительств; отделение управления от политики; профессионализм служащих; организационная иерархия как условие финансовой и административной эффективности; наличие хорошей