Правовое регулирование государственной и муниципальной службы

В июле 1995 г. был принят Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации», в котором впервые в современной России установлены правовые основы государственной службы, ее организации, а также основы правового статуса служащих и порядок прохождения ими службы. В соответствии с указанным Федеральным законом к государственной службе были отнесены только те лица, которые замещали государственные должности в государственных органах, а все должности в государственных органах разделены в зависимости от назначения на разные категории.
В качестве основной цели указанного Федерального закона выступало создание единой федеральной базы государственной службы, придание ей эффективности и профессионального характера. В нем были, помимо прочего, закреплены основные принципы государственной службы, введен ряд ограничений для служащих государственных органов, урегулированы дисциплинарные вопросы государственной службы. Немаловажным фактом было закрепление системы гарантий для государственных служащих, что способствовало укреплению системы государственной службы.
Государственная гражданская служба Российской Федерации подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу (далее - федеральная гражданская служба) и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации (далее - гражданская служба субъектов РФ). Такое деление предусмотрено п. 2 ст. 3 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее - Закон N 79-ФЗ) и п. 2 ст. 2 Федерального закона N 58-ФЗ.
Должности Федеральной гражданской службы учреждаются федеральным законом или Указом Президента Российской Федерации. Перечень таких должностей утвержден Указом Президента Российской Федерации (далее - Перечень N 557). Должности гражданской службы субъектов Российской Федерации устанавливаются региональными законами или иными нормативными правовыми актами (ст. 8 Закона N 79-ФЗ).
Чиновники вправе выполнять иную оплачиваемую работу, если это не повлечет конфликта интересов. Они обязаны уведомить о своем намерении работать на стороне представителей нанимателя до заключения трудового/гражданско-правового договора (ч. 2 ст. 14 Закона N 79-ФЗ и ч. 2 ст. 11 Закона N 25-ФЗ). Положение о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов утверждено Указом Президента Российской Федерации от 01.07.2010 N 821. Аналогичные комиссии предусмотрены для урегулирования конфликтов гражданских (ст. 19 Закона N 79-ФЗ) и муниципальных служащих (ч. 4 ст. 14.1 Закона N 25-ФЗ).
Определение госслужащего дано в ст. 10 Федерального закона от 27.05.2003 N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации». Это гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств соответствующего бюджета.
Конкурсный набор может быть условно отнесен к формам материального стимулирования, он влияет на него косвенно. Однако именно сложность прохождения процедуры конкурсного отбора показывает всю ценность, которую последующее прохождение службы может представлять для сотрудника органа.
Возможности карьерного роста на государственной гражданской службе. Основными элементами прохождения госслужбы являются поступление на госслужбу, период адаптации, аттестация, перевод на другую должность, присвоение чинов, поощрение, привлечение к ответственности, прекращение службы. Данный элемент находится в тесной взаимосвязи с предыдущим и оказывает на государственного служащего сильное мотивационное воздействие.
На государственной службе законом установлено множество ограничений, поэтому очень важную роль играют государственные гарантии. Государственные гарантии гражданских служащих - это нормативно закрепленные средства, способы и условия правовой и социальной защищенности, обеспечивающие реализацию прав гражданских служащих и эффективное исполнение ими своих должностных обязанностей, призванные укреплять стабильность профессионального состава кадров гражданской службы и компенсировать ограничения, установленные действующим законодательством.
Важнейшим специфическим признаком государственной службы, отличающим ее от других видов трудовой деятельности, является ее публичный характер. Публичность государственной службы означает, что она осуществляется для реализации, в конечном счете, государственных функций, осуществляется от имени и по поручению государства и имеет властную составляющую.
С публичностью тесно связан и еще один признак государственной службы - ее социальная направленность. Совершенно справедливо подчеркивает С.П. Матвеев: наиболее важным отличительным признаком государственной службы является ее социальное назначение.
Выделяют следующие характерные признаки (особенности) государственной службы, которые действительно могут объективно обусловливать необходимость отступления от общих правил регулирования данного вида профессиональной деятельности в отличие от обычной трудовой:
1) публичный характер, понимаемый нами как осуществление деятельности от имени и по поручению государства;
2) социальная направленность (в смысле наличия основной цели - достижения общественного блага);
3) властная составляющая, включающая в том числе возможность использования механизмов государственного принуждения;
4) всеобщность (в смысле «пронизывания» всего общества и государства). Выделение данного признака основано на том, что государственная служба - единственный вид социально полезной трудовой деятельности, которая осуществляется во всех областях общественной жизни, поскольку именно государственные служащие осуществляют государственное управление в сферах образования, здравоохранения, социальной защиты, культуры, обороны, внутренних дел, иностранных дел, юстиции и т.д.;
5) непрерывность (объективно эта деятельность должна осуществляться на постоянной основе). Данный признак связан с предыдущим, поскольку именно реализация государственно-служебной деятельности во всех сферах общественной жизни требует, чтобы эта деятельность осуществлялась непрерывно. Непрерывность государственной службы обусловлена тем, что органы исполнительной власти функционируют на постоянной основе, прекращение их деятельности даже на несколько месяцев или недель способно причинить серьезный ущерб правам и интересам граждан, вызвать негативные последствия для экономики и т.п. Именно в силу наличия данного признака, в частности, государственным служащим запрещено принимать участие в забастовках.
При этом некоторые из этих признаков характеризуют внутреннюю составляющую государственной службы (непрерывность), другие же - внешневластную.


1.2. Понятие и функции муниципальной службы
В Российской Федерации начиная с 1990-х годов законодательство о государственной и муниципальной службах развивалось автономно. Первым нормативным правовым актом федерального уровня, в котором законодателем было сформулировано определение понятия «муниципальная служба», стал Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 года.
В соответствии с действующим Федеральным законом от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее - Закон о муниципальной службе), муниципальная служба - профессиональная деятельность граждан, осуществляемая на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). Аналогичные определения содержатся в законах о муниципальной службе ряда субъектов ЮФО - Астраханской, Ростовской областей, Краснодарского края и Республики Адыгея.