Примирение сторон административного спора

Введение

Актуальность. Значимость внесудебных форм разрешения административных споров посредством процедур примирения и медиации (посредничества) в защите прав, свобод и законных интересов граждан и организаций очевидна. Данные формы позволяют обеспечить качественное, своевременное, с наименьшими затратами и сохранением конфиденциальности разрешение административных споров. Это тем более важно, поскольку позволяет снизить загруженность судов, избежать материальных затрат, связанных с осуществлением судебного производства, и при этом избежать определенного рода тенденциозность принятия судебных решений в пользу государства.
Комплексный анализ состояния административного законодательства свидетельствует об отсутствии в России определенно выраженной парадигмы сосуществования и взаимодействия внесудебных и судебных процедур разрешения административных споров.
Проблемам разрешения административных и публичных споров посвящены работы следующих авторов: А.Е. Аврутина, А.А. Власова, И.М. Дивина, А.Б. Зеленцова, А.И. Каплунова, П.И. Кононова, Н.Г. Кипер, Е.Б. Лупарева, У.В. Метелевой, Ю.В. Надольской, А.И. Окунева, Ю.А. Поповой, Н.Г. Салищевой, В.Д. Сорокина, Ю.Н. Старилова, Н.В. Сухаревой, Н.Ю. Хаманевой, О.В. Чикалиной, Ф.Ф. Яхина и др.
Объектом исследования являются административно-правовые и административно-процессуальные отношения, возникающие в процессе внесудебного разрешения административного спора между субъектами, наделенными публично-властными полномочиями, и гражданами и организациями.
Предметом исследования является примирение сторон административного спора.
Цель исследования состоит в изучении примирения сторон административного спора.
Для достижения поставленной цели исследования сформулированы и решены следующие конкретные задачи:
 изучить примирение сторон по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений;
 раскрыть положения, подтверждающие целесообразность введения в административно-процессуальное поле расширенного перечня примирительных процедур;
 рассмотреть примирительные процедуры в административном судопроизводстве: новые возможности урегулирования споров на основе соглашения сторон;
 изучить мировое соглашение в административном споре: проблемы теории и тенденции в правоприменительной практике.
Методологическую основу исследования составили общенаучные, частнонаучные и специальные методы. Из общенаучных методов были использованы методы аналогии, анализа и синтеза, исторический, логический, а также эвристические методы – индукция и дедукция.
1. Примирительные процедуры в административном судопроизводстве

1.1. Примирение сторон по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений

25 октября 2019 г. вступили в силу изменения в Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации (за исключением отдельных положений, вступающих в силу в иные сроки), установленные Федеральным законом от 26 июля 2019 г. № 197-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» .
Следует отметить, что изменения, предусмотренные названным законом, затрагивают не только КАС РФ , но и такие значительные акты, как Закон РФ «О статусе судей в Российской Федерации» (ст. 1); Основы законодательства Российской Федерации о нотариате (ст. 2); Федеральный закон «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» (ст. 3); Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации (ст. 4); Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации (ст. 5); Федеральный закон «Об исполнительном производстве» (ст. 6); Федеральный закон «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)» (ст. 7). И касаются эти нововведения возможности урегулирования споров в различных областях жизнедеятельности посредством договорно-переговорного процесса – примирительных процедур (или медиаторинга), в том числе судебных.
Важно назвать и такой акт, логически обеспечивающий отдельные аспекты принятых изменений, как Федеральный конституционный закон от 26 июля 2019 г. № 3-ФКЗ «О внесении изменения в статью 5 Федерального конституционного закона «О Верховном Суде Российской Федерации» в связи с совершенствованием примирительных процедур», которым в п. 13.1 установлено, что Пленум Верховного Суда Российской Федерации теперь будет утверждать Регламент проведения судебного примирения, а также на основе предложений кассационных судов общей юрисдикции, апелляционных судов общей юрисдикции, верховных судов республик, краевых, областных судов, судов городов федерального значения, суда автономной области, судов автономных округов, окружных (флотских) военных судов, арбитражных судов Пленум ВС РФ будет формировать и утверждать список судебных примирителей.
Правовым сообществом отмечается, что принятые законы направлены на более широкое применение способов урегулирования споров посредством примирительных процедур (причем подчеркивается важность добровольности волеизъявления сторон при выборе такого способа решения конфликта), в том числе осуществляемых при содействии суда в процессе судопроизводства. А Председатель Комитета Государственной Думы по государственному строительству и законодательству П. Крашенинников считает, что «предложенная система позволит сторонам с большей эффективностью приходить к взаимоприемлемому урегулированию споров, что положительным образом скажется не только на оптимизации судебной нагрузки, но, в первую очередь, на снижении конфликтности, укреплении социальных и деловых связей, развитии партнерских отношений и повышении правосознания граждан».
В ст. 8 Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» приведены положения о медиаторинге, вносимые в Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации. В связи с этим возникает вопрос: поскольку КАС РФ уже включал в свою структуру институт соглашения о примирении сторон, чем обусловлено его столь значительное расширение? Причем расширение, осуществленное не за счет дополнения или же уточнения имеющегося алгоритма реализации этого процессуального института, а посредством введения в КАС РФ новых для административного судопроизводства (как и в определенной степени для гражданского и арбитражного процессов, т. е. гражданского судопроизводства) подинститутов, правовых категорий и конструкций, таких как:
– примирительные процедуры;
– существо и преимущества примирительных процедур;
– принципы примирения сторон (принципы добровольности, сотрудничества, равноправия, конфиденциальности);
– соглашение сторон о выборе примирительной процедуры, определении условий ее проведения, кандидатуры посредника, в том числе медиатора, судебного примирителя;
– примирение сторон при исполнении судебного акта по административному делу;
– переговоры;
– посредничество;
– медиация;
– судебное примирение;
– судебный примиритель;
– иные примирительные процедуры (конкретно не названные в КАС РФ), применение которых в процессе административного судопроизводства не противоречит федеральному закону;
– соглашение по обстоятельствам;
– и некоторые другие.
Следует сказать, что для того чтобы субъекты процесса могли активно пользоваться названным набором процессуальных средств, каждое из них требует своего осмысления, детального уточнения смысла в ракурсе реализации в административном судопроизводстве и, конечно же, скрупулезного анализа зарождающейся правовой практики, которая и будет выступать мерилом эффективности предложенных нововведений.
В данной работе постараемся представить некоторые соображения относительно предложенных законодателем новелл.
Итак, первое, что стоит рассмотреть, – это целесообразность введения расширенного перечня примирительных процедур в систему административного судопроизводства. Представляется, что данный тезис обоснован, а появление в отечественном процессуальном поле более объемных возможностей для примирения сторон абсолютно своевременно (или даже, правильнее сказать, уже давно назрело) и обусловлено реалиями и тенденциями развития не только российского правового пространства, но и анализом динамики мировой практики. Судья Верховного Суда Российской Федерации, секретарь Пленума Верховного Суда Российской Федерации В. Момотов в этой связи справедливо отметил, что институт судебного примирения широко используется в различных странах, в частности в Германии, Канаде, Финляндии, Австралии, Республике Беларусь, Республике Казахстан, Словении, Нидерландах, и обзор практики показывает его активное развитие . Так, в мире достаточно давно и широко применяются:
– переговоры (в различных организационно-правовых формах);
– посредничество (его формы также весьма разнообразны);
– так называемые «мини-процессы»;
– медиация;
– многочисленные вариации арбитража;
– независимое заключение эксперта;
– примирительное производство;
– судебные конференции;
– досудебные совещания по урегулированию споров;
– предварительная независимая оценка материалов дела;
– упрощенный суд «присяжных»;
– третейский суд;
– «частный суд»; и т. п.
Примечательно, что в некоторых странах (например, Великобритания, Австралия, Бельгия, Германия, Греция, США) у судов имеется полномочие предписывать сторонам вступить в примирительный процесс на основе использования тех или иных способов альтернативного разрешения своего спора. При этом важно, что данное правомочие суда защищено, поскольку при отказе сторон от предписанных примирительных процедур в случае, если суд сочтет такой отказ необоснованным, к сторонам (стороне) может быть применена санкция в виде компенсации судебных расходов.
Можно заключить, что российский законодатель не только наконец-то учел тенденции активного развития и реализации «примирительной» практики в зарубежных странах, но и включил в национальную нормативную систему положения, допускающие примирение сторон и по таким «нетрадиционным» для этого способа разрешения споров, как по спорам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений.
В связи с этим мы в общем согласны с мнением К. Н. Горшковой и С. С. Желонкина, отмечающих, что «…мировой опыт применения процедур примирения, свидетельствующий о положительной динамике мирного разрешения правовых споров, распространяется и в рамках российской правовой системы… Введение специальных субъектов (посредников) в качестве судебных примирителей для урегулирования споров в суде направлено на снижение рабочей нагрузки на судей, ее эффективное распределение». Однако с той частью их высказывания, где речь идет о снижении рабочей нагрузки на судей, согласиться принципиально не можем.