Процесс и проблемы становления системы местного самоуправления в субъектах Российской Федерации

ВВЕДЕНИЕ

В современных условиях развития России в период рыночных принципов организации общества и госу¬дарства как никогда остро встает вопрос о выборе наиболее эффективных для нашей страны форм самоорганизации и самоуправления населения на местах. От правильности выбора этих форм зависит настоящее и бу¬дущее страны, так как именно в системе местного самоуправ¬ления, опирающегося на инициативу и активность граждан в решении актуальных для конкретной территории проблем, кроется потенциал, который может обеспе¬чить предупреждение многих проблем в жизни рос¬сийского общества, а также придать ему дополнительные стимулы для развития.
Страны с традиционной демократией уже давно призна¬ли неоспоримые достоинства местного самоуправления и отвели ему особое место в структуре власти. На органы мест¬ного самоуправления, наиболее тесно связанные с населени¬ем, была возложена ответственность за решение практически всех проблем локального характера: жилищного и коммуналь-ного хозяйства, развития сферы услуг, экологии и т.д.
Практика показывает, что именно наличие прочных эко¬номических основ местного самоуправления, являющихся од¬новременно и средством улучшения качества жизни населе¬ния муниципальных образований, и источником повышения эффективности самой муниципальной экономики, делает местное самоуправление по-настоящему действенным инст¬рументом разрешения муниципальных проблем.
В современной России необходимы активные меры со стороны ученых и политиков в направле¬нии поиска эффективных механизмов преодоления социально-экономических проблем местных органов власти.
Нельзя сказать, что данная проблема на сегодняшний день является абсолютно не изученной. Вопросам местного само¬управления в наши дни уделяется довольно серьезное внима¬ние со стороны научной общественности. Активно в этой об¬ласти работают Н. С. Бондарь, А.Г. Воронин, Н.А. Емельянов, В.Н. Иванова, В.Г. Пансков, В.И. Патрушев, А.И. Радченко, В. А. Сологуб, В. И. Фадеев, Д.Ю. Шапсугов, В. Л. Ясюнас и др.
Между тем, несмотря на возрастающий интерес отече¬ственных исследователей к анализируемой проблеме, в об¬ласти местного самоуправления в целом и его экономичес¬ких основ в частности, имеется еще немало нерешенных ме¬тодологических, теоретических и практических вопросов.
С учетом этого, а также в связи с исключительной важ¬ностью местного самоуправления в деле становления совре¬менной российской государственности, необходимо прове¬дение дополнительных теоретических и научно-практичес¬ких разработок по данной проблеме.
Актуальность темы заключается в том, что в Российской Федерации местное самоуправление в его истинном значении пока только формируется. Причем сам процесс его становления идет довольно сложно, противоре¬чиво. На пути этого процесса стоит целый комплекс эконо¬мических (затянувшийся процесс перехода к рыночным отношениям), финансовых (ограниченность доходной базы и несбалансированность местных бюджетов), социальных (рас¬пад существовавшей социальной инфраструктуры, резкое снижение уровня жизни населения и т.д.), политических (падение доверия населения к институтам власти) препятствий.
Целью настоящей работы является рассмотрение процесса и проблем становления местного самоуправления на примере Вологодской области.
Исходя из поставленной цели, вытекают следующие задачи:
-рассмотреть историю возникновения и развития местного самоуправления;
-рассмотреть правовые основы местного самоуправления;
-охарактеризовать систему местного самоуправления;
-дать социально-экономическую характеристику Вологодской области;
-рассмотреть предметы ведения муниципальных образований Вологодской области;
-охарактеризовать полномочия местного самоуправления Вологодской области и их реализацию;
-рассмотреть основные направления совершенствования местного самоуправления;
-дать оценку программы развития местного самоуправления региона.
Объектом исследования являются общественные отношения в сфере организации муниципального управления Вологодской области.
Предмет исследования - общественные отношения, складывающиеся в сфере правового регулирования муниципального управления, а также развитие правовых норм о муниципальном управлении.
Для освещения и раскрытия данных вопросов использовались нормативные, учебные и аналитические источники литературы.
Теоретическая и практическая значимость работы заключается в том, что выводы и обобщения данного исследования могут быть направлены на решение задач разработки программы экономически эффективной социальной политики региона и совершенствования процессов развития муниципальных образований.
Структура работы состоит из введения, основной части, которая включает три раздела, заключения, списка источников и литературы и приложений.









ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ И РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

1.1. История развития местного самоуправления в России

Развитию местного самоуправления в дореволюционной России дали толчок земская и городская реформы Александ¬ра II, хотя его основы были заложены с древнейших времен. Особое место в истории развития местного самоуправления в России занимает XVI в. Тогда прошла замена кормлений, т.е. системы местного управления через наместников волостей, специальными органами самоуправления: губными и земскими учреждениями. В 30-е годы XVI в. в уездах появились губные учреждения, которые действовали первоначально наряду с на¬местниками [12,c.94].
Выборные губные учреждения образовывались для преследования разбойников и суда над ними. Они решали также дела о воровстве (татьбе), заведовали тюрьмами и регистрировали приезжих и проезжающих людей. Выборы губных органов но¬сили всесословный характер: в них принимали участие поме¬щики, служилые люди, крестьяне, т.е. все население уезда.
В 1555 г. указом Ивана IV система кормления упраздняется и вводятся земские учреждения по всей стране. Они не имели всесословного характера. От участия в земских учреждениях были отстранены служилые люди. Земские органы действова¬ли, как правило, в границах волостей.
Земская власть осущест¬влялась земскими старостами, а также земскими дьяками и лучшими людьми (крестоцеловальниками, именуемыми также земскими судьями). Полномочия земских властей распростра¬нялись на все сферы управления: полицейское, финансовое, экономическое. Осуществляли они и судебную власть.
В XVII в. местное управление бюрократизируется: устанав¬ливается система приказно-воеводского управления на местах. Однако обе формы самоуправления (губные учреждения и зем¬ские) продолжали существовать при воеводской системе уп¬равления. Воевода, назначаемый центральной властью, перво¬начально осуществлял контроль за губными и земскими органами, не вмешиваясь в сферу их деятельности. Однако в даль¬нейшем воевода становится начальником по отношению к губным учреждениям, которые были упразднены при Петре I [8,c.127].
Начала земской системы местного управления, наряду с бюрократической и сословной, существовали и при Петре I. Так, в 1699 г. в Москве была образована бурмистерская палата, которая являлась выборным органом. Бурмистерская палата была одновременно органом местного общинного управления г. Москвы и в то же время выполняла функции центрального учреждения для управления городами государства.
В городах действовали земские избы под председательством земских бурмистров. Их власть распространялась на все недворянское, но свободное население. В 20-х гг. XVIII в. эти учреждения были заменены магистратами. Это были выборные сословно-общинные учреждения городского самоуправления. В компетенцию магистратов входили вопросы сбора податей, полиции, суда, народного образования. При этом суд был отделен от администрации. Губернаторы и воеводы не вправе были вмешиваться в производство суда, хотя и могли своим протестом останавли¬вать исполнение решений суда [13,c.119].
При Екатерине II, в последней четверти XVIII в., были за¬ложены основы самоуправления, во многом определившие структуру местного управления на весь последующий период, вплоть до введения земских учреждений в 1864 г. Основы сис¬темы местного управления были установлены в таких актах, как Учреждение о губерниях (1775 г.), Жалованная грамота дворянству (1785 г.), Грамота на права и выгоды городов Рос¬сийской империи (1785 г.).
Местные учреждения были тесно связаны с сословным строем. Они были основаны на само¬управлении, но не земском, а исключительно сословном [15,c.119].
Земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Алексан¬дра П преследовали цель осуществить децентрализацию уп¬равления и развить начала местного самоуправления в Рос¬сии. Эти реформы, включая и судебную, явились поворотным пунктом во внутреннем развитии России, ибо они внесли оп¬ределенные ограничения, с которыми бюрократия вынуждена была считаться [16,c.273]. Земским органам самоуправления поручалось общее заве¬дование местными хозяйственными делами.
Земские учреждения имели право на основании общих гражданских законов приобретать и отчуждать движимое и не¬движимое имущество, заключать договоры, вступать в обяза¬тельства, выступать в качестве истца и ответчика в судах по имущественным делам земства.
Организация городского самоуправления определялась Го¬родовым положением от 16 июня 1870 г. и была основана по сути на тех же принципах, что и земское самоуправление [10,c.119].
Таким образом, существовали две системы управления на местах:
1) государственное управление;
2) земское и городское самоуправление.
При Александре III были пересмотрены и Положение о зем¬ских учреждениях (1890г.), и Городовое положение (1892г.). Эти реформы преследовали цель устранить те недостатки, которые выявила практика земского и городского самоуправления.
Времен¬ное правительство России в 1917 г, пыталось провести рефор¬му самоуправления на бессословных началах, но в октябре 1917 г. с приходом к власти большевиков местное самоуправ¬ление было ликвидировано.
Таким образом, история общинного и городского самоуправления в России, как и в зарубежных странах, уходит своими корнями в глубину веков. Его осо¬бенности зависели от социально-экономической и классовой структуры общества, конкретных исторических условий. Однако сохранялась и определенная преемственность традиций и форм самоуправления.

1.2. Система и правовые основы местного самоуправления

Феномен местного самоуправления проявлен и осознан в сов¬ременной российской действительности в основном в качестве правового и политического институтов. В качестве политическо¬го института местное самоуправление признается как субъект властных отношений в системе властных отношений государства. В современном общественном сознании понятия «муници¬пальная власть» и «муниципальное управление» ассоциируются с правовым институтом - институтом местного самоуправления. Термин «местное самоуправление» вошел в правовой оборот с принятием в 1993 году Конституции России.
Местному самоуправлению в современной России формаль¬но предоставлен очень высокий политический статус: Конститу¬цией России местное самоуправление отнесено к основам кон¬ституционного строя. Это, в частности, означает, что призывы к ликвидации местного самоуправления необходимо рассматривать как попытки, направленные на коренное изменение конституци¬онного строя России [9,c.55].