Правовая основа участия прокуратуры в правотворческой деятельности

Актуальность. В последние годы в Российской Федерации осуществляется интен¬сивный законодательный процесс, обусловленный необходимостью правового обеспечения эффективной реализации проводимых в стра¬не экономической, политической, правовой, административной, судебной и других реформ.
Принятие в декабре 1993 г. Конституции Российской Федерации положило начало интенсивному процессу пра¬вотворческой деятельности не только на федеральном уровне, но и в субъектах Российской Федерации. Становление системы регионального законодательства потребовало решения целого ряда вопросов как теоретического, так и прикладного характера. В частности, выявилась потребность научного осмысления вопросов соотношения регионального и федерального законодательства, разграничения правотворческих полномочий между Российской Феде¬рацией, субъектами Федерации и муниципальными образо¬ваниями, делегирования правотворческих полномочий, соотношения юридической силы нормативных правовых актов органов власти субъек¬тов РФ и органов местного самоуправления и др.
В Конституции РФ 1993 г. право законодательной инициативы Генерального прокурора РФ и прокуроров субъектов фе¬дерации не было предусмотрено, что отрицательно сказалось на дея¬тельности не только системы органов прокуратуры, но и существенно ослабило правотворческий потенциал государства в целом. Поэтому в Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. «О внесении из¬менений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокурату¬ре Российской Федерации» была включена ст.9 «Участие в правотворческой деятельности». В соответствии с ней прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенство¬вания действующих нормативных правовых актов вправе вносить в за¬конодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов. Законодательное закрепление участия прокуроров в правотворческой деятельности обусловливалось необхо¬димостью компенсировать отсутствие у них права законодательной ини¬циативы.
Таким образом, именно актуальность проблемы участия прокуро¬ров в правотворческой деятельности, недостаточность теоретических разработок, посвященных данным вопросам, аналитических исследо¬ваний практики этой деятельности предопределили выбор темы пред¬ставленной работы.
Объектом исследования являются правоотношения, формирующиеся в ходе участия прокуратуры в реализации правотворческой функции, а также закономерности и тенденции формирования правовых и организационных основ такой деятельности.
Предмет исследования - правовая основа участия прокуратуры в правотворческой деятельности
Целью работы является рассмотрение и анализ участия российской прокуратуры в правотворческой деятельности.
Задачи работы:
 изучить становление и развитие регламентации участия прокуроров в правотворческой деятельности в России;
 рассмотреть понятие, цели, задачи и принципы правотворческой деятельности;
 охарактеризовать участников и иерархию правотворческой деятельности;
 раскрыть участие прокуроров в правотворческой деятельности в СССР;
 представить современное состояние и тенденции участия прокуроров в правотворческой деятельности;
 рассмотреть основные организационные формы участия прокуроров в правотворческой деятельности.
При подготовке работы использовались общенаучный диалектический метод, а также системно-структурный, логико-юридический, сравнительно правовой методы.
В работе использовались различные типы и виды источников инфор-мации ряда наук: теории права и государства, конституционного, граж-данского и арбитражного процессуального права, муниципального права и ряда других отраслей российского права, социологии, исто¬рии, политологии. Совокупность источников информации, исполь¬зованных при написании данной работы, соответствует его цели и задачам, обеспечивает полноту, репрезентативность и достоверность.
Работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка литературы.

1 ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ УЧАСТИЯ ПРОКУРАТУРЫ В ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

1.1 Становление и развитие регламентации участия прокуроров в правотворческой деятельности в России

Участие прокуроров в правотворческой деятельности присуще всем этапам развития российской прокуратуры. Объем и содержание полномочий прокуроров по осуществлению данной работы изменялись в зависимости от места и роли прокуратуры в механизме государственной власти.
Так, в период становления прокуратуры в России при Петре I Генерал-прокурор непосредственно надзирал за тем, чтобы высший государственный орган – Сенат – рассматривал все относящиеся к его компетенции дела, действовал в строгом соответствии с регламентом и императорскими указаниями. Генерал-прокурор наделялся полномочиями и в сфере правотворчества: предлагал Сенату принимать решения по вопросам, не урегулированным правом. То есть в соответствии с п. XI Указа «О должности Генерал-прокурора» от 27 апреля 1722 г. Генерал-прокурору было предоставлено право законодательной инициативы. При обнаружении пробелов в законодательстве Генерал-прокурору предписывалось давать соответствующие предложения Сенату, «…чтоб учинили на те дела ясные указы; и как сочинят, доносить нам…» .
Состояние правопорядка в России предопределяет необходимость формирования принципиально новых подходов к оценке места и роли государства в борьбе с противоправными деяниями, пересмотра целей, задач и функций правоохранительной деятельности, совершенствования работы органов прокуратуры по участию в правотворческой деятельности.
Нормативные правовые акты - важнейшая правовая форма реализации властных полномочий по достижению целей и решению задач, которые ставятся перед органами государственной власти и местного самоуправления. Именно поэтому проблемы в системе организации публичной власти неразрывно связаны с несовершенством нормативной правовой базы.
В результате принятия нормативных правовых актов, не соответствующих актам более высокой юридической силы и содержащих коррупциогенные факторы, нарушаются конституционные права и законные интересы граждан, включая социально незащищённые категории населения.
В целях предупреждения фактов издания подобных актов и недопущения тем самым возможных злоупотреблений и нарушений прав и свобод граждан действующим законодательством предусмотрены специальные инструменты. Таковыми, например, являются: процедуры общественного обсуждения проектов нормативных правовых актов и публичных слушаний, оценка регулирующего воздействия, правовая и антикоррупционная экспертиза принятых нормативных правовых актов и их проектов, мониторинг правоприменения.
Немалую роль в обеспечении законности в рассматриваемой сфере, стабилизации правовой системы страны, что в условиях масштабных и разноаспектных реформ является одним из ключевых условий обеспечения национальной безопасности России, играет государственно-служебная деятельность органов прокуратуры.
В соответствии со ст. 1 Закона о прокуратуре она призвана обеспечить соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации.
Это предназначение реализуется в том числе путём осуществления надзора за соответствием законам издаваемых правовых актов и участия прокуроров в правотворческой деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.
В силу положений приказов Генерального прокурора РФ от 17 сентября 2007 г. N 144 «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления» и от 24 ноября 2008 г. N 243 «Об участии органов прокуратуры в законопроектной работе законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации и нормотворческой деятельности органов местного самоуправления» на прокуроров возложена задача по обеспечению соответствия принимаемых законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации, а также органами местного самоуправления нормативных правовых актов федеральному законодательству.
Выполнение этих предписаний реализуется прокурорами в том числе путём изучения проектов нормативных правовых актов, подготовки заключений и направления в адрес разработчиков замечаний и предложений в случае несоответствия проектов федеральному и региональному законодательству, нарушения при их оформлении правил юридической техники и наличия в них коррупциогенных факторов .


1.2 Понятие, цели, задачи и принципы правотворческой деятельности

Начало XXI в. охарактеризовалось экстенсивным развитием цифровых технологий, применение которых изменило содержание общественно-экономических связей, привело к трансформации системы взаимодействия между органами государственной власти, общественными институтами и отдельными гражданами, а также актуализировало вопросы приведения механизма правового регулирования общественных отношений к реалиям правовой действительности.
Более того, мировой кризис в политической и экономической сферах, опосредованный кардинальной перестройкой геополитической ситуации, поставил перед Россией глобальные задачи, направленные на обеспечение её лидирующей позиции на мировой арене, а также создание условий для обеспечения прав и свобод граждан, независимо от факторов, дестабилизирующих её прогрессивное развитие. Уделяя значительное внимание цифровизации всех отраслей российского общества, В. Путин неоднократно обращал внимание как на роли соответствующих процессов в обеспечении качества жизни человека, так и на задачах государства в «использовании мощного технологического потенциала в интересах людей, их благополучия», как фактора обеспечения лидерства России в глобальной конкуренции. При этом, он прямо указывал, что создание условий для доступности технологий будущего гражданам страны, использование их для достижения национальных целей развития является «миссией государства, ученых, инженеров инновационного бизнеса».
Практика социального развития показала, что реализация этих задач сегодня невозможна без цифровизации процессов государственного управления в целом и правотворческой деятельности государственных органов в частности. Ускорителем внедрения процессов цифровизации в правовую сферу стала и пандемия, вызванная глобальным распространением COVID-19. Потребность в социальном дистанцировании, минимизации рисков заражения коронавирусом привела к оптимизации деятельности органов государственной власти, процессов судопроизводства, оказания юридической помощи гражданам, личного приема граждан, предоставления государственных услуг и т.д.