Критерии эффективности Государственной гражданской службы в современной России

ВВЕДЕНИЕ


Государственная служба является организационной и функциональ-ной основой государства, посредством которой осуществляется достиже-ние значительной доли установленных целей в области государственной политики и управления.
Исключительно важное значение государственной службы как пра-вового и общественного института обусловливается тем, что она является связующим элементом между государством и его гражданами.
Эффективно организованная система государственной службы в зна-чительной степени способствует укреплению престижа государственной власти перед его гражданами.
Таким образом, поскольку государственные служащие в большин-стве своём непосредственно взаимодействуют с различными слоями обще-ства, они становятся не только проводниками политики государства, но и проводниками интересов общественности в отношении властных органов.



ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1 Место государственной службы в отрасли административного пра-ва

Отрасль административного права относится к числу ключевых от-раслей российской системы права, предметная область которой охватыва-ет разнообразные сферы государственно-служебных отношений. Система отрасли включает совокупность норм, институтов и подотраслей права, регу¬лирующих родственные общественные отношения. В отличие от ин-ститутов права подотрасли упо¬рядочивают последние в целях системати-зации сферы государственного управления. Общая часть административ-ного права регулирует отношения, связанные с процессом поступления и прохожде¬ния государственной службы.
Системный статус подотрасли определяется совокупностью норма-тивных актов, регламентиру¬ющих прохождение государственной службы, права, обязанности, ограничения, запреты и требова¬ния к служебному по-ведению государственных гражданских служащих. Наличие специаль¬ного источника, регламентирующего статус гражданской службы как отдельно-го вида государствен¬ной службы, подтверждает вывод о наличии отдель-ного института гражданской службы как части подотрасли государствен-ной службы. Юридический факт поступления на государственную службу порождает ограничение гражданских прав и свобод в связи с распростра-нением на гражданина до¬полнительных ограничений и запретов.
Оценка природы государственной службы невозможна без рассмот-рения дискуссионной кате¬гории юридической науки — «служебное пра-во». Следование подходу Ю. Н. Старилова позволяет включать служебное право в категорию самостоятельных подотраслей административного пра-ва, в которую входят гражданская, военная и иные виды государственной службы . Б. П. Габричидзе и А. Г. Чернявский выводят служебное право на межотраслевую область, оценивая его комп¬лексную институциональ-ную природу . Вне зависимости от содержания подотрасли (инс¬титута) служебного права введение в научный оборот данной категории лишает смысловой нагрузки рассуждения о природе государственной службы в системе отрасли административного права.



1.2 Особенности поступления и прохождения государственной граж-данской службы

В современной научной литературе принято рассматривать прохож-дение службы как «специфический вид общественно полезной деятельно-сти, при которой служащие различных органов и организаций вступают в специфические отношения, содержание которых зависит как от вида служ-бы, так и от вида организации, в которой она осуществляется» .
Прохождение государственной службы можно разделить теоретиче-ски на три крупных этапа:
- «поступление на государственную гражданскую службу;
- период непосредственно прохождения государственной граж-данской службы;
- прекращение государственной гражданской службы» .
Назначение на должность гражданской службы путем издания соот-ветствующего приказа руководителя государственного органа и заключе-ние служебного контракта являются основными процедурами, связанными с началом прохождения государственной гражданской службы.
Поскольку данные процедуры реализуются на первоначальном этапе отношений по прохождению государственной гражданской службы, их надлежащая правовая регламентация имеет чрезвычайно большое значе-ние. Ненадлежащее нормативно-правовое регулирование их осуществле-ния или организационные проблемы их реализации приводят либо к тому, что фактические отношения по прохождению гражданской службы не формируются вообще, либо к тому, что поступившие на гражданскую службу лица уходят с нее в первый год с момента заключения служебного контракта. Кроме того, следует отметить также довольно высокую степень влияния данных процедур на все последующие элементы прохождения государственной гражданской службы, и в первую очередь посредством определения условий служебного контракта.
Основным юридическим фактом, с которым связывается начало про-хождения государственной гражданской службы, является издание прика-за руководителя государственного органа о назначении на должность гражданской службы. Этому предшествуют процедуры, связанные с по-ступлением на государственную гражданскую службу, и, по сути, именно издание названного приказа является границей, позволяющей отделить одни правоотношения от других.
В соответствии с частью 1 ст. 68 ТК РФ, прием на работу оформля-ется трудовым договором. Работодатель вправе издать на основании за-ключенного трудового договора приказ (распоряжение) о приеме на рабо-ту. Содержание приказа (распоряжения) работодателя должно соответ-ствовать условиям заключенного трудового договора.
В отличие от положений трудового законодательства, в Федераль-ном законе «О государственной гражданской службе РФ» предусмотрено, что служебный контракт заключается на основе акта государственного ор-гана о назначении на должность гражданской службы.
Сравнение представленных в законодательстве подходов «показыва-ет разницу между определением приоритетов в части определения состава юридических фактов, связанных с началом выполнения функций в рамках трудовых отношений и отношений по прохождению государственной гражданской службы. В случае трудовых отношений приоритетное значе-ние имеет соглашение сторон трудового договора, тогда как на государ-ственной гражданской службе приоритетом будет обладать воля публич-ного субъекта, выраженная в соответствующем акте государственного ор-гана» .
Юридическое значение имеет факт согласия на назначение на долж-ность гражданской службы со стороны назначаемого лица. Структура и содержание административного акта о назначении действующим законо-дательством не предусмотрена.




1.3 Некоторые проблемы правового регулирования прохождения государственной гражданской службы

Эффективность института гражданской служ¬бы, в конечном итоге, должна выражаться реализацией прав кон¬кретной личности или, по мень-шей мере, способствовать достижению целей самого органа власти, но это, фактически, невоз¬можно, когда, в силу существующих про¬тиворечий пра-вового регулирования, гражданский служащий не заинтересован в про-фессиональной деятельности. Отсут¬ствие защищенности, возможность наступления дисциплинарной ответствен¬ности даже в отсутствие дисци-плинарного проступка, невозможность реального осу¬ществления гарантий делают гражданскую службу менее привлекательной, тем са¬мым снижая эффективность государствен¬ного управления.
Проблемы в сфере прохождения граж¬данской службы существуют, главным об¬разом, в сфере дисциплинарной ответ¬ственности, связаны, в частности, с реали¬зацией права на защиту. Это право имеет общий харак-тер, установлено ч. 2 ст. 45 Конституции РФ. Специальными нор¬мами, направленными на реализацию этих положений в правоотношениях, свя-занных с прохождением гражданской службы, яв¬ляются положения ст. 59 Закона «О граж¬данской службе». Они регулируют слу¬жебную проверку, при этом положениями п. 1 ч. 8 ст. 59 Закона гражданскому слу¬жащему также предоставлена возможность защиты интересов при проведении в его отношении служебной проверки.
Исходя из содержания права на защиту, гражданский служащий должен иметь возможность представления объяснений и доказательств, подтверждающих отсут¬ствие события дисциплинарного проступ¬ка либо иных обстоятельств, входящих в предмет дисциплинарного производства. Очевидно, Такая возможность не может быть реализована в период вре-менной не¬трудоспособности, причем в определенной мере это подтвер-ждается и запретами на увольнение гражданского служащего в пе¬риод временной нетрудоспособности, не¬допустимостью применения дисципли-нар¬ного взыскания. Эти положения способ¬ствуют защите гражданского служащего, но не гарантируют реализации его прав во время служебной проверки, если, в силу объективных причин, он не имеет возмож¬ности за-щиты интересов.
Запрета на служебную проверку в пери¬од временной нетрудоспо-собности не установлено, но следует учитывать общие конституционные положения о праве на защиту, нарушением которых может при¬знаваться такая служебная проверка.
Это подтверждается примером, когда в отношении гражданского служащего была проведена служебная проверка, с резуль¬татами которой он не был согласен, по¬скольку, по его мнению, они носили во многом субъективный характер, но, по¬скольку гражданский служащий не имел возможности участия в ней по причине временной нетрудоспособности, эти дово¬ды заявлены не были. Гражданский слу¬жащий не согласился с увольнением, по¬требовал восстановления на службе, со¬славшись на про-ведение служебной про¬верки в период временной нетрудоспособ¬ности. Первоначально в удовлетворении требования было отказано, а, в после-дую¬щем, дело направлено на новое рассмотре¬ние .
Специальной нормы, ограничивающей возможность служебной про-верки време¬нем фактического исполнения обязанно¬стей гражданским слу-жащим, действи¬тельно не предусмотрено, но действуют общие положения о праве на защиту, ко¬торые были таким порядком служебной проверки нарушены.
Другим подтверждением рассматривае¬мого противоречия является ситуация, ко¬гда служебная проверка, связанная с пред¬полагаемой утратой доверия, проводилась в период временной нетрудоспособности граждан-ского служащего, он не согласился с ее результатами, был уволен. В по-следу¬ющем также потребовал восстановления на службе. При первона-чальном отказе в требовании, в последующем дело было направлено на новое рассмотрение .
Проблема допустимости служебной проверки в период временной нетрудоспо¬собности гражданского служащего обу¬словлена, в том числе, порядком представ¬ления ее результатов, поскольку они фор¬мируются в виде заключения. По заверше¬нии служебной проверки гражданский слу-жащий вправе обжаловать только от¬раженные в нем факты, но несоответ-ствие выводов служебной проверки обстоятель¬ствам проступка может быть связано и с фактами, которые в ходе служебной про¬верки рассмотре-ны не были. В этом случае гражданский служащий фактически лиша¬ется возможности защиты интересов.



ГЛАВА 2. ОСНОВНЫЕ КРИТЕРИИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ И СПОСОБЫ ЕЕ ОЦЕНКИ

2.1 Основные критерии оценки эффективности государственной служ-бы


Одной из главных проблем на современном этапе развития России является оценка эффективно¬сти государственной службы. На сегодняшний день необходимо установление такой системы государ¬ственного управле-ния, которая способна эффективно реагировать на требования современ-ного обще¬ства. Таким образом, становится очевидна необходимость раз-работки показателей и критериев, по кото¬рым возможна оценка эффектив-ности деятельности органов государственной власти и государственных служащих. Государственная служба основывается на достижении эффек-тивности работы органов власти в области исполнения целей, связанных с предоставлением общественных благ и услуг. Следовательно, эффектив-ность должна занимать главное место в изучении государственной службы и работы органов власти.
В общем смысле эффективность - это достижение максимальных ре-зультатов с минимальным вкладом ресурсов и минимальными издержка-ми. Такое определение может быть использовано в эконо¬мических систе-мах, в особенности для измерения эффективности работы бизнеса. Однако у эффектив¬ности появляется совсем другое восприятие, когда мы рассмат-риваем ее в системе, которая основана на предоставлении обществу опре-деленных благ и услуг, а также на ценностях населения и человеческой оценке. Именно добавление таких критериев, которые сложно проследить, высчитать и оценить, дает усложненное восприятие эффективности в госу-дарственном управлении.
Для сравнения, бизнесу достаточно легко измерить эффективность, потому что самый главный для него критерий - это максимизация прибы-ли, а прибыль, в свою очередь, имеет денежное выражение, которое может дать простую основу для сравнения и оценки. Напротив, показатели эф-фективности ор¬ганизаций, целью которых является не прибыль, довольно сложны для оценки. Таким образом, в изуче¬нии эффективности государ-ственной службы существуют определенные сложности, связанные с невоз-можностью точно определить и измерить показатели эффективности.
В современном законодательстве о государственной службе в Рос-сийской Федерации не суще¬ствует отдельного закона об эффективности де-ятельности государственной службы и более того, отсут¬ствует даже от-дельная статья. Отрывочные упоминания об эффективности прописаны в Федеральном законе от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной граждан-ской службе» и связаны они с отдельными проявлениями правового стату-са государственного гражданского служащего. Так в статье 14, в кото¬рой прописаны права гражданского служащего, предусматривается, что граж-данский служащий имеет право на ознакомление с критериями оценки эф-фективности исполнения должностных обязанностей и показателями ре-зультативности его профессиональной служебной деятельности. Также в статье 47, опи¬сывающей содержание должностного регламента, есть упо-минание о том, что показатели эффективно¬сти и результативности профес-сиональной служебной деятельности гражданского служащего включа¬ются в должностной регламент. В статье 50 под названием «оплата труда граж-данского служащего» устанавливается особый порядок оплаты труда для тех служащих, которые достигли определенных по¬казателей эффективно-сти и результативности своей профессиональной деятельности. Данные по-казате¬ли устанавливаются Президентом РФ и Правительством РФ. Таким образом, в действующем законода¬тельстве о государственной службе в РФ понятие «эффективность» употребляется лишь по отношению к деятельно-сти отдельных государственных служащих, что является существенным недостатком. На данный момент необходимо законодательно закрепить инструментарий для оценки эффективности дея¬тельности государственной службы как системы.




2.2 Методы и способы оценки эффективности деятельности государ-ственных гражданских служащих

Деятельность государственных служащих играет важную роль для государства и обще¬ства. Так, в процессе профессиональной деятельности государственные служащие решают различные задачи, которые прямо или опосредовано отражаются на жизни всех граждан, например, принимают различные государственно-властные решения, занимаются правопримени-тельной, обеспечительной, контрольно-надзорной и иными видами дея-тельности. В рамках деятельности государственных служа¬щих значитель-ную роль играет оценка эффективности их деятельности, для которой мо-гут использо¬ваться различные методы и способы.
Рассматривая эффективность деятельности государственных служа-щих отметим, что данное понятие не раскрывается в нормативных право-вых актах, однако оно активно разрабатывается в науке. Эффективность деятельности государственных служащих - это осо¬бенная черта успеха профессиональной деятельности государственных гражданских служащих с точки зрения степени достижения запланированного результата и отра-жения в виде социального эффекта, именно с данной точки зрения эффек-тивность будет рассматриваться в работе.
Одним из основных документов в сфере оценки эффективности дея-тельности государственного гражданского служащего является методика, разработанная Министерством труда и социальной защи¬ты РФ в 2016 го-ду. На основании данного документа руководитель в рамках всесторонней оценки составляет отзыв о деятельности государственного служащего, ко-торый должен содержать сведения об эффективности и результативности деятельности, квалификации, а также профессиональных и личностных ка-чествах. По результатам оценки данных показателей руководитель вы-ставляет оценку от «А» до «Д», где «А» - это максимальная оценка. Например, при оценке эффективности деятельности оценка «А» выставля-ется, если все документы составляются служащим на очень высоком уровне. При оценке квалификации оцениваются знания и навыки служаще-го. При оценке профессиональных и лич¬ных качеств оценивается ориента-ция на результат, навыки командной работы, работоспособность и т.д. По результатам оценки всех показателей выставляется общая оценка и прини-мается решение о повышении сотрудника, необходимости его профессио-нального развития и т.д.