Субъекты избирательных правоотношений в РФ

Введение
Актуальность темы работы обусловлена тем, что избирательные правоотношения, связанные с
формированием органов государственной власти и местного самоуправления, играют существенную
роль в развитии государства.
Избирательное право стало важнейшим институтом публичного права в России и зарубежных
странах. Характеризуясь высокой степенью нормативной урегулированности и существенным
образом затрагивая конституционные права и свободы человека и гражданина, избирательные
правоотношения требуют повышенной юридической ответственности их субъектов.
Объектом данной работы являются общественные отношения, возникающие в связи с субъектами
избирательных правоотношений.
Предметом работы являются нормы действующего законодательства, регулирующие субъектов
избирательных правоотношений, практика их применения, а так же научная и учебная литература по
теме работы.
2
1. Субъекты избирательных правоотношений. Граждане как субъекты избирательных
правоотношений
Как известно, участники избирательного процесса (члены избирательных комиссий, избирательная
комиссия, кандидаты в депутаты, политические партии и избирательные блоки, средства массовой
информации, должностные лица государственных органов, избиратели) за нарушения правовых
норм, регламентирующих процесс реализации гражданами своих избирательных прав, несут
различные виды ответственности: уголовную, административную, дисциплинарную, конституционноправовую.
В целом всех участвующих в избирательных кампаниях субъектов можно разделить на две группы:
«активные» субъекты, которые организуют проведение избирательных действий или
непосредственно участвуют в избирательной кампании (кандидаты, избирательные объединения,
избирательные комиссии, их члены и наблюдатели), и «пассивные» субъекты, призванные к участию
в одной из стадий процесса выборов (граждане) или обеспечивающие реализацию «активными»
субъектами своих прав (органы государственной власти и местного самоуправления, их должностные
лица, средства массовой информации). Эта в значительной мере условная классификация позволяет
разграничить наступление различных видов юридической ответственности за допущенные в ходе
выборов нарушения со стороны указанных групп субъектов избирательных правоотношений. Так,
граждане, должностные лица органов государственной власти и местного самоуправления, средства
массовой информации несут административную (ст. 5.1 - 5.25 КоАП РФ ) и уголовную (ст. 141 и 142 УК
РФ ) ответственность.
Закономерен вопрос: почему «пассивные» субъекты не несут ответственности по избирательному
законодательству? Ответ, на наш взгляд, очевиден: субъекты, обеспечивающие участие в
избирательном процессе «активных» субъектов, или непосредственно голосующие избиратели не
имеют возможности своими противоправными действиями серьезно нарушить ход выборов или
изменить результаты волеизъявления народа. Эти субъекты в рамках избирательной кампании
выполняют вспомогательные функции (освещение выборов в средствах массовой информации,
агитация, составление списков, выделение помещений и мест для агитации). Другие субъекты
избирательного процесса - члены избирательных комиссий, комиссии в целом, кандидаты,
избирательные блоки, партии, наблюдатели - несут ответственность по нормам избирательного
законодательства, что, правда, не исключает применения мер ответственности, предусмотренных в
иных отраслях законодательства.
Часть 2 ст. 32 Конституции РФ гарантирует гражданам активное и пассивное избирательные права и
свободное волеизъявление на референдуме. Граждане участвуют в выборах добровольно, на основе
всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.
Всеобщность означает, что любой гражданин Российской Федерации, достигший 18 лет, независимо
от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения,
места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным
объединениям имеет право избирать кандидатов в представительные органы и органы местного
самоуправления. Право быть избранным может ограничиваться дополнительными условиями:
возрастным цензом и цензом оседлости.
Равенство означает, что избиратели участвуют в выборах на равных основаниях: каждый избиратель
имеет один голос и голос одного избирателя равен голосу другого.
3
Прямое избирательное право означает, что избиратель голосует на выборах за или против
кандидатов непосредственно.
Голосование на выборах является тайным, т.е. исключающим возможность какого-либо контроля за
волеизъявлением избирателя.
2. Характеристика некоторых субъектов избирательных правоотношений
2.1. Политические партии
Характер взаимоотношений политических партий и государства определяется их возможностью
осуществлять контроль за деятельностью друг друга. Юридическая наука уделяет достаточно много
внимания контролю государства за политическими партиями. Однако научный интерес представляют
также теоретико-правовые основы контроля, осуществляемого политическими партиями в
избирательном процессе. Для изучения этого вопроса полезно обратиться к зарубежному опыту,
например Германии, государству со стабильной и эффективной партийной системой, в котором
правовое положение политических партий закреплено на конституционном уровне.
Политические партии в Российской Федерации - это особый вид общественных объединений,
которые призваны осуществлять общественный контроль. Общественный контроль - одно из
основных конституционно-правовых средств обеспечения прав, свобод и законных интересов
граждан и организаций. Конституционной основой общественного контроля служит положение о
том, что единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный
народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной
власти и органы местного самоуправления (ст. 3 Конституции РФ). Делегировав свои полномочия
государству, народ оставил за собой право осуществлять контроль за его действиями. Объектами
такого контроля выступают органы государства и местного самоуправления.
В механизм общественного контроля входят методы, формы и средства воздействия на сферу
публичного управления. Особый метод общественного контроля - метод самоуправления, который
предполагает инициативу самих граждан и общественных объединений в проведении контрольных
мероприятий. Формы общественного контроля - это всевозможные контрольные действия,
регламентированные правовыми нормами и имеющие юридическое значение. К средствам
общественного контроля относят систему юридических процедур его осуществления.
С.М. Зубарев предлагает под общественным контролем понимать вид юридического процесса,
представляющий собой определенные правовыми нормами последовательные процедуры участия
граждан и институтов гражданского общества в установлении качества принимаемых в сфере
публичного управления нормативных правовых актов и эффективности их реализации
государственными органами и органами местного самоуправления с целью предупреждения
нарушений прав, свобод и законных интересов граждан и организаций, минимизации последствий
подобных правонарушений и восстановления нарушенных прав. Согласно Федеральному закону от
21 июня 2014 г. N 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» к
средствам общественного контроля следует отнести проверку, анализ и оценку. В качестве форм
общественного контроля Закон называет общественный мониторинг, общественную экспертизу,
общественное обсуждение, общественные (публичные) слушания и пр.
В осуществлении общественного контроля вправе участвовать общественные объединения, в число
которых входят политические партии. Они обладают особым статусом, определяемым их сложной
правовой природой. Как институт гражданского общества они участвуют в общественнополитической деятельности, формируют общественное мнение. Они могут использовать формы и
4
средства общественного контроля с целью получения достоверной информации о фактическом
положении дел в обществе и оценки работы органов государства и местного самоуправления. При
этом политические партии, избранные в законодательные (представительные) органы власти, не
нуждаются в средствах общественного контроля, поскольку приобретают иные основные правовые
механизмы контроля за деятельностью органов государственной власти и местного самоуправления
(например, депутатский запрос или депутатское расследование).
2.2. Кандидаты
Этап выдвижения кандидатов имеет определяющее значение для реализации пассивного
избирательного права. В зависимости от того, кого законодательство наделяет правом выдвижения
кандидатов и их списков, можно судить о наличии в государстве подлинно свободных и
конкурентных выборов.
В юридической науке большинство ученых придерживается мнения о том, что выдвижение
кандидатов может рассматриваться только как составная часть единой стадии выдвижения и
регистрации кандидата. Необходимо отметить и иную точку зрения, согласно которой выдвижение
кандидатов и регистрация кандидатов являются отдельными стадиями. Представляется, что
теоретическая природа данного вопроса не препятствует выделению отдельных структурных
элементов выдвижения и регистрации кандидатов, списков кандидатов как этапов единого процесса.
Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права
на участие в референдуме граждан Российской Федерации» определяет отправной точкой
избирательной кампании день опубликования (публикации) решения о назначении выборов, а
началом избирательной кампании кандидата - день его выдвижения. Таким образом, публикация
решения о назначении выборов и выдвижение кандидата могут рассматриваться как юридические
факты, с наступлением которых берут свое начало определенные правоотношения.
Две избирательные кампании соотносятся друг с другом как общее и частное. В рамках общей
избирательной кампании формируются правоотношения, конечной целью которых является
реализация демократического процесса формирования органов публичной власти. Избирательная
кампания в частном понимании направлена на достижение кандидатом определенного результата
на выборах, то есть, по сути, на успешную реализацию пассивного избирательного права.
Исследование выдвижения кандидатов как начального этапа реализации пассивного избирательного
права граждан неизбежно ставит вопрос о круге лиц, которые могут быть кандидатами. Пределы
данного круга формируются за счет прямо устанавливаемых законодателем ограничений пассивного
избирательного права, часть из которых носит общий, универсальный характер, другая часть
варьируется в зависимости от вида выборов, определяемого их уровнем (федеральные,
региональные, муниципальные) и типом избираемого органа (единоличный, коллегиальный).
Не останавливаясь подробно на характеристике обстоятельств, лежащих в основе ограничений
пассивного избирательного права, носящих универсальный характер, т.е. распространяющихся на
всех лиц вне зависимости от уровня выборов и типа избираемого органа, к таковым необходимо
отнести следующие: 1) недееспособность; 2) отбытие наказания в местах лишения свободы; 3)
осуждение к лишению свободы при наличии на день голосования неснятой и непогашенной
судимости за тяжкие (особо тяжкие) преступления, либо в ходе течения установленного законом
срока в условиях снятой (погашенной) судимости за указанные преступления; 4) совершение деяний
экстремистской направленности.
5
Между тем российское законодательство содержит ряд ограничений пассивного избирательного
права, носящих дифференцированный характер. Их применение зависит от уровня проводимых
выборов, типа избираемого органа, к таковым следует причислить: 1) возрастной ценз; 2) ценз
оседлости; 3) наличие и характер правовой связи с иностранным государством; 4) количество
избраний на соответствующую должность.
При этом прослеживается закономерность установления более строгих требований для обладания
пассивным избирательным правом при замещении должностей в единоличных органах власти в
сравнении с коллегиальными. Кроме того, условия реализации пассивного избирательного права
становятся более доступными по нисходящей линии от федерального уровня органов публичной
власти к муниципальному.
2.3. Избирательные комиссии
Институт избирательных комиссий не нашел отражения в Конституции Российской Федерации.
Несмотря на это, избирательные комиссии - один из наиболее значимых субъектов российского
избирательного права, которым принадлежит определяющая роль в подготовке и организации
выборов. Это вытекает из положений Конституции Российской Федерации (чей политико-правовой
потенциал еще не реализован в полной мере ), закрепляющих функции подготовки и проведения
выборов как самостоятельной сферы государственно-властной деятельности, что подразумевает
наличие органа, ее выполняющего.
В законодательстве о выборах обеспечение и защита избирательных прав граждан названы
первоочередными задачами. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»
устанавливает две основные функции избирательных комиссий: регулятивную и охранительную.
Реализуя регулятивную функцию, избирательные комиссии занимаются подготовкой и проведением
выборов различного уровня. Выполнение охранительной функции подразумевает обеспечение
защиты избирательных прав граждан Российской Федерации, осуществление контроля за
законностью избирательных процедур. Исходя из логики избирательного законодательства,
избирательные комиссии, реализуя тесно связанные регулятивную и охранительную функции,
выступают одним из основных субъектов избирательной кампании. Это означает, что именно
избирательные комиссии должны разрешать в административном порядке большинство споров,
возникающих в рамках избирательных кампаний. Возможность привлечения к этому процессу иных
органов, в том числе правоохранительных и судебных, зависит от степени сложности
рассматриваемого вопроса и используется лишь в крайнем случае.
Важными полномочиями, направленными на выполнение охранительной функции избирательных
комиссий, являются рассмотрение заявлений (жалоб) на решения и действия (бездействие)
нижестоящих комиссий, иных участников избирательного процесса, и принятие по ним
мотивированных решений. Реализация этого полномочия подразумевает внимательное изучение
избирательными комиссиями всех обстоятельств возможного правонарушения, что на практике
происходит не всегда.
Избирательные комиссии, рассматривая жалобы (заявления), обеспечивая законность
избирательного процесса, формально действуя в рамках закона, принимают решения, которые
фактически демонстрируют их пассивность и бездействие, в связи с чем правоохранительная
функция избирательных комиссий, реализация которой подразумевает принятие мер, направленных
6
на пресечение правонарушений, чаще всего отходит на второй план. А возбуждение дела по
инициативе избирательной комиссии является скорее исключением, чем правилом.
Возникает парадоксальная ситуация, которую описывают А.В. Малько и В.В. Субочев и которая в
нашем случае сводится к следующему: избирательная комиссия, обязанная реализовывать
публичные интересы и стоять на страже законных интересов участников избирательного процесса, не
делает ни того ни другого, добиваясь осуществления именно «ведомственных» интересов.
Последние заключаются в необходимости провести выборы, результаты которых нельзя было бы
отменить в предусмотренном законом порядке.
В силу п. 1 ст. 38 ФЗ N 67 регистрация кандидатов осуществляется соответствующей избирательной
комиссией при наличии ряда документов, в том числе необходимого количества подписей
избирателей, собранных в поддержку выдвижения кандидата. Основанием регистрации кандидата
служит не факт предоставления подписей избирателей, а их признание избирательной комиссией
соответствующими требованиям законодательства. Избирательная комиссия должна была отказать в
регистрации кандидату, чьи подписные листы были похищены.
3. Перспективы развития правового регулирования субъектов избирательных правоотношений
В любом государстве закрепляемые политические права и свободы, к которым относится право
избирать и быть избранными, предоставлены преимущественно только его гражданам. Эти права,
обеспечивая гражданам участие в управлении государственными делами, в формировании политики
государства, предполагают, решение проблем обладания и реализации власти, определение форм,
задач и содержания деятельности государства. Тем не менее, в современный период многие страны
наделяют иностранных граждан правом избирать и быть избранными в органы местного
самоуправления.
Это связано, во-первых, с определенными особенностями исторического развития отдельных
зарубежных государств и их взаимоотношениями с соседними странами.
Во-вторых, указанный факт связан с укреплением связей между странами одной языковой группы
(подгруппы), сходство которых объясняется общностью происхождения.
В-третьих, эта тенденция обусловлена глобализацией и интеграционными процессами последних
лет. Глобализация, связанная с идеей политико-правового универсализма и интернационализацией
общества, предполагает объединение национальных обществ в единую систему, универсализацию
их организации.
В силу п. 2 ст. 12 Федерального закона от 25.07.2002 N 115-ФЗ «О правовом положении иностранных
граждан в Российской Федерации» в случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами,
постоянно проживающие иностранные граждане имеют право избирать и быть избранными в
органы местного самоуправления. К числу таких законов относится, прежде всего, Федеральный
закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан Российской Федерации», определяющий, что на основании международных
договоров РФ и в порядке, который установлен законом, данные лица обладают активным и
пассивным избирательным правом, при этом оговаривая возможность участия в иных избирательных
действиях на муниципальных выборах на тех же условиях, что и граждане РФ (п. 10 ст. 4). Сходная
норма содержится также в ч. 5 ст. 3 Федерального закона от 26.11.1996 N 138-ФЗ «Об обеспечении
7
конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы
местного самоуправления».
Следовательно, иностранные граждане будут иметь возможность участвовать в российских
муниципальных выборах при наличии трех условий:
1) их постоянного проживания на территории конкретного муниципального образования;
2) заключения Российской Федерацией международного договора с иностранным государством,
который напрямую зафиксирует избирательные права его граждан;
3) порядок участия таких лиц в выборах должен быть предусмотрен законом; в этой связи
необходимо регламентировать не только материальные, но и процессуальные права иностранцев.
Часть 1 ст. 3 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации», кроме прочего, закрепляет соответствующие
права иностранцев, преимущественно проживающих на территории муниципального образования.
Заключение
Таким образом, в избирательном процессе участвуют две большие группы субъектов - обязательные
и факультативные субъекты. К числу обязательных субъектов, основных участников относятся:
кандидаты, избиратели, избирательный корпус, партии и избирательные комиссии. Без их участия
проведение выборов невозможно. Именно основные участники обладают материальными
избирательными правами и формируют выборные органы власти, наделяют полномочиями
выборных должностных лиц.
Субъекты, способствующие проведению выборов, оказывающие ту или иную помощь кандидатам,
партиям, избирательным комиссиям, являются факультативными участниками. Их участие в процессе
желательно, но необязательно. Отдельные факультативные участники наделены процессуальными
правами, другие - нет