Представительный орган в системе местного самоуправления: статус, полномочия, организация работы. На примере муниципалитета г. Ярославль

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность. Организация местного самоуправления, совершенствование системы местного самоуправления определяют отношение населения ко всей государственной власти, что требует модернизации всех видов коммуникаций между населением и муниципальной властью. Институт представительства занимает особое место в реализации суверенитета на местном уровне, что предполагает построение системы успешного взаимодействия населения с представительными органами местного самоуправления. Представительная демократия на муниципальном уровне приобрела особое значение в последние годы в нашей стране.
Представительный орган местного самоуправления выполняет не только нормативную функцию, но и через него местное сообщество активно сотрудничает с муниципальными властями, а также представительные органы сотрудничают с региональными властями в вопросах развития территорий муниципальных образований.
Модернизация института представительства на местном уровне в общенациональной реформе государственного управления является особенно важным элементом реформы государственного управления в контексте представительной демократии в системе местного самоуправления. Актуализация представительства на местном уровне определяется характером местной власти, что выражается в ее большей близости к населению.
Объектом исследования является г. Ярославль.
Рассматриваемым предметом является представительный орган в системе местного самоуправления.
Цель исследования - анализ статуса, полномочий, организации работы представительного органа в системе местного самоуправления.
Из поставленной цели исследования исходят следующие задачи:
 изучить теоретические основы представительного органа в системе местного самоуправления: статус, полномочия, организация работы;
 рассмотреть статус, полномочия, организация работы представительного органа в системе местного самоуправления г. Ярославль.
Методологическую основу составили как общенаучные, так и специальные методы научного исследования: диалектический, исторический, системный, логический, формально-юридический, сравнительно-правовой и другие.
Работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка литературы. 
1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОГО ОРГАНА В СИСТЕМЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: СТАТУС, ПОЛНОМОЧИЯ, ОРГАНИЗАЦИЯ РАБОТЫ

1.1. Роль представительных органов в системе местного самоуправления

Современная российская система местного самоуправления (МСУ) - это достаточно сложный, но динамичный социальный институт, возникновение которого обусловлено не только заимствованием социальных форм, но и наличием исторических местных традиций. Правовая основа, регулирующая текущее функционирование МСУ, является достаточно гибкой, чтобы позволить местным общинам успешно адаптироваться к изменениям, происходящим в обществе. Российское законодательство об МСУ провозглашает правовую автономию муниципальных образований и создает необходимые условия для развития и становления местного сообщества активных граждан. Население муниципалитета, как субъект МСУ, может прямо или косвенно реализовывать свои интересы и управлять своей жизнью, создавая муниципальные органы [12].
Касаясь анализа системы МСУ, отметим, что для многих исследователей (И. В. Выдрина, А. Н.Кокотова и др.) характерна ее обширная интерпретация. С их точки зрения, муниципальная система включает местные сообщества жителей, муниципалитеты, а также их внутренние образования и учреждения. В научной литературе обычно выделяют следующие элементы системы МСУ:
1) деятельность органов МСУ (выборные-представительные органы, главы муниципальных образований; неизбираемые, назначаемые-органы местного самоуправления и их главы);
2) деятельность муниципальных служащих;
3) формы реализации МСУ непосредственно жителями муниципалитета (местный референдум, муниципальные выборы, отстранение избранных должностных лиц местного самоуправления и т. д.);
4) активные формы участия жителей в местном самоуправлении (территориальное общественное самоуправление, клубы по интересам, связанные с решением вопросов местного значения, собрания граждан по месту жительства, народная Правовая инициатива, участие в публичных слушаниях, обращения в органы МСУ, обсуждение проблем, связанных с решение проблем местного значения, в средствах массовой информации и т. д.).
По мнению исследователей, одним из наиболее важных элементов МСУ являются местные органы власти, отвечающие за решение вопросов, представляющих интерес для местного населения. В настоящее время существуют различные определения органов МСУ. Таким образом, О. В. Курганская рассматривает органы местного самоуправления как выборные и другие органы, наделенные полномочиями по решению вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти [15].
Игнатюк Х. включает органы МСУ, избираемые непосредственно населением и (или) формируемые представительным органом муниципального образования органы, осуществляющие функции государственной власти на территории муниципального образования. Органы МСУ обладают собственной компетенцией для решения вопросов, представляющих интерес для местного населения, а также могут осуществлять определенные государственные полномочия от имени государственных органов.
Кутафин О. Е. и Фадеев В. И. определяют органы МСУ как органы территориальных сообществ местного самоуправления, в которых они образованы и перед которыми они несут ответственность за ненадлежащее осуществление своих полномочий.
В структуре современной российской системы МСУ выделяют такие муниципальные органы, как представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, орган местного самоуправления. Представительный орган МСУ в научной литературе понимается как специальный орган, действующий на территории муниципального образования и имеющий право представлять интересы населения муниципального образования, в том числе право принимать решения. Как справедливо отмечает большинство исследователей, представительный орган в системе органов МСУ занимает особое место, поскольку именно он напрямую выражает волю всего населения муниципального образования, формализуя ее в своих решениях.
Некоторые авторы поддерживают эту точку зрения, ссылаясь на конституционные положения, которые предусматривают, что местное самоуправление осуществляется гражданами через выборные и другие органы МСУ. В то же время, исходя из того факта, что «другие» органы Конституцией не называются, авторы приходят к выводу, что приоритетом в системе местного самоуправления являются представительные (выборные) органы [3].
В соответствии с этим аргументом отметим, что проанализированный зарубежный и российский опыт развития практик МСУ также свидетельствует о первостепенной роли в функционировании муниципальных систем представительных органов, поскольку, по сути, их формирование является одной из важнейших характеристик местного самоуправления. Многие исследователи, проводя различие между понятиями «местное самоуправление «и» местное самоуправление», считают существенной характеристикой МСУ наличие выборного органа муниципалитета (совета и т. д.), осуществляющего свои собственные факультативные полномочия.
Например, Л. Т. Чихладзе подчеркивает, что МСУ предполагает участие населения в общественной жизни и осуществляется через деятельность выборных органов местного самоуправления. Аналогичная исследовательская позиция характерна для Н.А. Куфаковой, которая считает, что «под местным самоуправлением следует понимать организацию и деятельность местных органов, непосредственно избираемых населением, то есть избираемых на выборной основе».
Под МСУ исследователи понимают управление местными делами муниципальными органами (муниципальными советами, муниципальными советами, советами графств и т. д.), которые характеризуются избирательностью (избираются населением на прямых выборах), определенной автономией по отношению к центральной власти и отсутствию прямой иерархии государственных органов. Как правило, такие толкования МСУ предполагают наличие представительного органа муниципальной власти [5]. Рассматривая представительный орган как основной институт управления в системе МСУ, ученые выделяют следующие основные характеристики:
1. Представление деятельности. В связи с тем, что деятельность представительного органа является выражением воли всего населения муниципального образования, Федеральный закон № 131-ФЗ устанавливает обязательные для всех представительных органов МСУ вопросы исключительной компетенции, круг которых не может быть сужен Уставом муниципального образования. муниципальное образование.
2. Выборы состава. Представительный орган (Дума, Совет и т.д.) должен состоять из членов, избираемых на основе свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего избирательного права. Именно такая избирательная система может обеспечить представительство интересов всего местного населения в органах муниципальной власти.
3. Временный характер осуществления полномочий. В зависимости от п. 3 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ полномочия представительного органа МСУ носят срочный характер. Однако конкретный срок этих полномочий установлен не Федеральным законом № 131, а федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67 «Об основных гарантиях избирательного права и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (он не может превышать пяти лет).
4. Решение вопросов формирования и организации деятельности представительных органов местного самоуправления Уставом муниципального образования.
Значимость представительных органов местного самоуправления подтверждается данными эмпирических исследований, проведенных сотрудниками кафедры социологии и социальных технологий Тверского государственного технического университета (данные углубленного интервью с представителями государственных и муниципальных структур, проведенного в апреле-августе 2015 г.; выборка составила 45 человек). Опрос выявил отношение представителей экспертного сообщества региона в целом к такому важному принципу формирования демократических органов МСУ, как выборность [7].
Исследование продемонстрировало неоднозначность позиций представителей экспертного сообщества в отношении существующего института выборов в современном российском обществе. С одной стороны, руководители муниципальных управленческих структур рассматривают систему прямых выборов как один из важнейших показателей демократизации общественно-политической структуры общества. Выборы являются актом; они являются прямым выражением воли народа и позволяют населению отстаивать свои интересы путем делегирования полномочий избранным депутатам представительных органов и должностным лицам МСУ.
Однако, по мнению экспертов, эффективность избирательной системы напрямую зависит от ее качества. Современные избирательные технологии несовершенны, и благодаря влиянию СМИ, манипулированию общественным мнением, подкупу избирателей жители муниципалитетов могут делать неоптимальный выбор. Кроме того, и население современных муниципалитетов не готово брать на себя ответственность за собственные решения, проявляет патерналистскую ориентацию по отношению к власти разных уровней. Однако, несмотря на неоднозначность оценок Института муниципальных выборов в современной России, эксперты признали необходимость сохранения прямых избирательных процедур, реализуемых самим населением, по сравнению с формированием представительного органа МСУ («...избирается депутатский корпус ... мнение населения выражают депутаты ... представительный орган является основным», «депутаты органов местного самоуправления ... генерируют ... идеи на основе предложений, поступающих от граждан...», « ... каждый район ... своему собственному депутату, через которого они распространяют свои проблемы ... он должен сообщить об этом в регион ... при формировании ... бюджета должен смотреть, как учитываются интересы населения конкретной территории», « ... депутаты также выступают в качестве эксперта в том же образовании из бюджета, в формировании программ, потому что они представители населения, они видят и знают проблемы своего района...») [9].
Таким образом, представительные органы являются обязательным элементом системы МАС, отражающим степень демократизации социально-политической структуры общества. Формирование депутатского корпуса позволяет населению муниципального образования реализовывать свои интересы и решать вопросы местного значения через посреднические механизмы. Основные характеристики СИС напрямую связаны с наличием и функционированием представительного органа муниципалитета.

1.2. Механизмы формирование деятельности представительного органа местного самоуправления в системе местного муниципальной власти

Интересы местного сообщества находят отражение в деятельности представительных органов местного самоуправления, в частности, в деятельности местных депутатов. Депутаты муниципальных образований представляют интересы местного сообщества и перед вышестоящими органами власти, и перед населением, что актуализирует изучение и совершенствование института функционирования представительства органов власти на местном уровне. Демократические принципы устройства государственной власти в современной России основаны на идеях представительной демократии.
Представительство на уровне местных органов власти признано на законодательном и практическом уровнях наиболее эффективной формой организации государственной власти. Реформа местного самоуправления расширила полномочия представительных органов, тем самым обновив их структуру и функционирование. Согласно нормативным документам, представительный орган местного самоуправления - это выборный коллегиальный орган местного самоуправления, обладающий правами юридического лица, состоящий из представителей населения (депутатов), количество и срок полномочий которых определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом федеральный. По мнению многих авторов, представительный орган местного самоуправления - это выборный орган местного самоуправления, состоящий из депутатов, имеющих право представлять интересы населения и принимать решения от его имени, действующих на территории муниципального образования [11].
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [2] является основным законодательным актом, регулирующим деятельность выборных органов местного самоуправления в Российской Федерации. Федеральный закон № 131 не содержит конкретных критериев, по которым региональный законодатель должен определять формирование представительных органов муниципальных образований в зависимости от их типа или других объективных характеристик. Согласно сложившейся в современной России практике, представительные органы обязательно включаются в структуру органов местного самоуправления.
Согласно федеральному закону «О местном самоуправлении в Российской Федерации»: представительный орган не формируется, если число жителей, обладающих правом голоса, не превышает 100. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются гражданами. Устав поселения с населением более 100 и максимум 300 жителей может предусматривать, что представительный орган не формируется и что его полномочия осуществляются собранием граждан.
В большинстве муниципалитетов есть представительные органы. Традиционно названия представительных органов местного самоуправления различаются, таким образом, в зависимости от исторических, национальных и других местных традиций представительный орган местного самоуправления может называться следующим образом: городская Дума, городской совет, совет депутатов, городской совет, муниципальное собрание, собрание представителей, Рада, Курултай, Хурал, джирге, круге и др. В соответствии с действующим законодательством представительный орган местного самоуправления имеет права юридического лица на; исключение составляют населенные пункты с населением менее 1000 человек, в которых представительный орган может не обладать правами юридического лица. Права юридического лица позволяют представительному органу выступать в качестве субъекта права, совершать юридические действия.
Следует отметить, что представительные органы местного самоуправления напрямую связаны с местным населением, поскольку обязаны представлять его интересы и решать местные проблемы в рамках своей компетенции. Различия в наименованиях - не единственное различие между представительными органами нашей страны. В соответствии с законом разрешено формировать два основных представительных органа муниципалитета. Первый заключается в формировании представительных органов путем прямых и всеобщих муниципальных выборов тайным голосованием.
В рамках этого метода также определяются количественные критерии представительного органа, которые закреплены как в федеральном законодательстве, так и в уставах муниципальных образований. Полномочия; представительный орган создается после избрания двух третей его состава, что также определяется федеральным законодательством и уставами муниципальных образований. Законодательство допускает и другую форму формирования представительных органов, но с одной оговоркой - для формирования районных представительных органов. Представительные органы муниципальных образований могут состоять из глав поселений, расположенных в границах муниципального района, и депутатов представительных органов этих поселений [4].
То есть необходимости проводить прямые выборы в этом случае нет, в представительные органы округов могут входить уже избранные представители. Этот инструмент формирования представительного органа способствует более тесному взаимодействию между различными уровнями МСУ, одновременно усложняя взаимодействие с населением. Именно по этой причине в нашей стране существует практика использования первого метода формирования представительных органов. Представительство является основой демократии и народной власти на муниципальном уровне, но представительные органы также выполняют основные функции. Компетенция представительного органа муниципального образования очень широка: он может рассматривать любые вопросы местного значения муниципального образования.
При сопоставлении изменений и дополнений, вносимых в законодательство, следует отметить, что полномочия представительных органов расширяются, а функции усложняются. Управленческие решения, принимаемые представительным органом, представляют собой нормативно-правовые акты, которые оформляются в виде решений. Нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования, предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов местного бюджета, могут выноситься на рассмотрение представительного органа муниципального образования только по инициативе главы муниципального образования, местной администрации или при наличии заключения главы местной администрации. Решения представительного органа в рамках его компетенции являются основным документом муниципалитета, регулирующим его развитие, составление бюджета, сотрудничество с другими органами власти.
Критерии, в соответствии с которыми должен быть установлен определенный порядок формирования представительных органов для различных муниципалитетов, могут быть связаны, в частности, с численностью жителей, осуществлением администрацией муниципального района функции управления поселением, местонахождением территориальных исполнительных органов, судов и т.д. федеральных, мировых судей, предприятий и государственных учреждений, а также по финансово-экономическим показателям, к особенностям статуса самого поселения или территории, на которой оно расположено, или к наличию объектов, представляющих повышенный риск.
Непосредственному осуществлению муниципальной власти населением препятствует постоянно меняющееся законодательное регулирование местного самоуправления. Поиск оптимальных форм решения вопросов местного значения осуществляется на уровне субъектов Российской Федерации и не носит системного характера. В связи с этим необходимо определить критерии отбора в той или иной форме для формирования представительных органов местного самоуправления в рамках существующего правового регулирования, а также эффективность этих критериев [6].
Конечная цель обобщения существующей практики формирования органов местного самоуправления для федерального законодателя должна быть определена в Федеральном законе № 131 конкретными критериями, в соответствии с которыми вопросы местного значения могут решаться непосредственно самим населением, в том числе при определении способов их решения. Эти изменения в федеральном законодательстве необходимы для гармонизации конституционных основ избирательного права и муниципального права.