Частное и публичное право

Глава 1. Публичное право: общетеоретическая характеристика

1.1. Понятие публичного права, его особенности и структура

Публичное право - это совокупность отраслей права, регулирующих правоотношения, связанные с обеспечением публичных интересов государства, в которых стороны находятся в отношениях власти и подчинения, т.е. имеют неравный правовой статус. Как понятие, происходящее от латинского "publicus" (открытый, прозрачный, открытый), "публичное" имеет широкое содержание. Термин "публичное право" обладает очевидной исторической стабильностью и преемственностью, что отражает меру содержания, присущую этому явлению.
В юридическом смысле он обозначает правопонимание, характеризующееся определенной концепцией права. Это не совокупность актов и норм, а общее правопонимание особой природы права в публичной сфере, то есть сфере, определяющей существование, функционирование и развитие общества, государства, организованных групп, корпораций, ассоциаций и граждан.
Публичное право имеет отношение к осуществлению государственной власти и регулирует так называемые вертикальные отношения, то есть отношения между государством и его институтами, с одной стороны, и между гражданами и другими субъектами права, с другой.
Исследователи используют различные подходы к объяснению структуры публичного права. Наиболее верным и содержательным представляется подход Ю.А. Тихомирова, который основывает свой анализ на конституционных положениях, ограничивающих законодательную власть РФ и ее субъектов (ст.71-72 Конституции РФ) .
Характерно, что в положениях Конституции РФ преимущественно перечисляются отрасли и органы публичного права; как отмечает Ю.А. Тихомиров, в ст.71 Конституции РФ прямо говорится лишь о нескольких отраслях публичного права.
Это внешняя политика и международные вопросы войны и мира, т. е. международное публичное право. Учитывая поправки к Конституции РФ 2020 г., к ним можно добавить информационное право (пункты «и», «м» ст. 71). В то же время чётко выделены важнейшие институты ряда отраслей.
Согласно ст.72 Конституции РФ, только две отрасли - административное право и административно-процессуальное право - отнесены к совместному ведению РФ и ее субъектов. В то же время существует ряд институтов конституционного законодательства (например, общие принципы организации органов государственной власти и системы местного самоуправления), в частности административного законодательства (общие вопросы координации вопросов образования, науки, культуры и здравоохранения, всего около 20), а также финансового законодательства.
Классификатор производит группировку правовых актов по выделенной 21 отрасли законодательства, из которых 15 - это отрасли, относящиеся к публичному праву: конституционный строй; основы государственного управления; труд и занятость населения; социальное обеспечение и социальное страхование; финансы; таможенное дело; природные ресурсы и охрана окружающей среды; информация и информатизация; образование, наука, культура; здравоохранение, физическая культура, спорт, туризм; оборона; безопасность и охрана порядка; уголовное право, исполнение наказаний; правосудие; прокуратура, органы юстиции, адвокатура, нотариат; международные отношения, международное право.
И в целом, область публичного права включает, во-первых, публичную отрасль права, во-вторых, публичную отрасль законодательства, в-третьих, публичную отрасль законодательства и, в-четвертых, публичный элемент в частном праве.
Если следовать широкой традиции группировки институтов и норм на общую и особенную части, то публичное право может быть структурировано аналогичным образом. Общая часть состоит из тех правовых и организационных элементов, которые образуют ядро, костяк права:
1. правовые положения, касающиеся общественных интересов
2. интегративная функция публичного права
3. публично-правовые акты;
4. структурированная система власти; и
5. императивные методы публично-правового регулирования;
6. правоохранительные органы
7. процессуальные и регулятивные органы.
Названные институты являются системными образованиями, распадаются на взаимосвязанные институты (субинституты). В особенную часть входят следующие отрасли и нормативно-правовые комплексы. Во-первых, правовые отрасли исключительно или преимущественно публичной направленности (конституционное право, административное право, финансовое право, включая подсистемы бюджетного и налогового права, информационное право, уголовное право, процессуальное право (уголовный, гражданский, арбитражный и административный процессы), международное публичное право).
Во-вторых, существует комплексная отрасль публичных институтов в сочетании с частным правом (экологическое право, трудовое право, сельскохозяйственное право, образовательное право, право здравоохранения, промышленное право, развивающиеся отрасли энергетического права, а также аналогичные отрасли международного права).
В-третьих, существует отрасль частного права, которая содержит элементы публичного права .
Предмет регулирования в публичном праве весьма специфичен, но не только с точки зрения разнообразия объектов воздействия. Это своего рода социальное расширение предмета регулирования и его "привязка" к общественным интересам. И всегда непосредственным объектом воздействия является добровольное действие участников правоотношений, которые сами по себе очень необычны. Они обладают особым статусом в публично-правовой сфере, т.е. возможностью осуществлять власть и контроль для решения вопросов политического, государственного и социального значения.
Поэтому вполне закономерен вывод о том, что некорректно сводить предмет изучения публичного права к регулированию властных отношений. Происходит усложнение внутренней жизни гражданского общества, возрастает забота о правах человека и гражданина, усиливаются интеграционные процессы в межгосударственных отношениях, возрастает влияние международного и иностранного права на развитие национального законодательства.
Эти процессы являются объективными причинами изменения предмета публично-правового регулирования. Они возникают в результате сохранения традиционных предметов (например, властных структур), глубокого проникновения частного права в сферу его отраслей и трансформации многих институтов (например, договоров), а также появления новых предметов (автономии, политических партий, государственных органов), требующих регулирования в рамках публичного права. Возрастание роли и веса общепризнанных принципов и норм международного и наднационального права.

1.2.Метод публичного права

Методы имеет важное значение в публичном праве. Как известно, методы - это способы и средства правового воздействия на отношение и поведение людей, деятельность организаций, учреждений и компаний. Эти методы призваны способствовать достижению целей, определенных в правовом акте, и получению желаемых результатов. Это связано с тем, что в противном случае эффективность правового воздействия не может быть обеспечена. Кроме того, их использование должно быть не эпизодическим, а систематическим, постоянным и в ходе целенаправленной деятельности.
Методы правового регулирования весьма разнообразны, но их можно разделить на две большие группы, характерные для публичного и частного права. В юридической литературе различают методы диспозитивного регулирования, которым присущи черты децентрализации и координации, и методы императивного регулирования, характеризующиеся централизованным осуществлением и строгим подчинением участников правоотношений. Нетрудно сделать вывод о диспозитивном методе как о родовом методе, характерном для различных отраслей частного права, и императивном методе как о методе, характерном для различных отраслей публичного права.
Каждый из этих методов естественным образом определяется как объективными факторами, являющимися предметом регулирования (например, властные отношения между органами государственной власти, договорные отношения между партнерами), так и особенностями государства и субъектов права, действующих в той или иной сфере общественной жизни. Например, деятельность правительств и министерств всегда отличает этих субъектов возможностью реализации своих полномочий и принятия обязательных актов. В то же время любое предприятие, независимо от формы собственности, вступает в правовое партнерство только лишенное ореола иерархии.
Рассмотрим теперь природу императивного метода правового регулирования, присущего отраслям публичного права.
Для него характерны несколько признаков:
Во-первых, формирование и использование властных отношений, посредством которых принимаются и реализуются в приказно-исполнительном порядке правовые акты, нормы и иные решения (в том числе устные). Субъект обязательного решения не связан согласием сторон, которым оно адресовано. Однако "одноканальность" не означает, что адресат не имеет возможности повлиять на принятие государственного акта. Для этого используются инициативные предложения, учитываются мнения будущих адресатов, адресаты участвуют в обсуждении проекта решения.