Устав муниципального образования:правовые проблемы реализации

ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Местное самоуправление признается и гарантируется Конституцией Российской Федерации, самостоятельной и под свою ответственность деятельностью населения по решению вопросов местного значения непосредственно или через органы местного самоуправления, отталкиваясь от заинтересованности жителей, его исторических и других местных традиций.
Государство законодательно установило единую и обязательную территориальную организацию местного самоуправления для всех регионов России, которую можно охарактеризовать как двухуровневую или двухуровневую. Его внедрение позволило увеличить количество городских образований в Российской Федерации в полтора раза. В ходе реформы местного самоуправления, проведенной «сверху», было принято решение об обязательном создании организаций местного самоуправления трех степеней: городских округов, муниципальных районов, городских и сельских поселений.
Устав муниципального образования представляет собой свод норм, регулирующих важную деятельность муниципалитета, является основной кодификацией нормативных правовых актов и является своего рода малой конституцией на территории муниципалитета. Юридическое значение «Устава муниципальных образований» заключается в том, что это правовой акт, в котором городские, сельские или иные населенные пункты устанавливают свой статус муниципальных образований (определяют предмет юрисдикции, полномочия органов местного самоуправления, процедуры и механизмы осуществления гражданами и местными сообществами местного самоуправления самоуправление). Устав муниципального образования принимается непосредственно представительным органом местного самоуправления или жителями путем референдума и должен быть зарегистрирован государством. Ни Конституция Российской Федерации, ни законодательство не могут учесть все традиции и особенности организации управления отдельных территорий. Важнейшим организующим нормативным актом, на котором базируются все общественные отношения в пределах муниципального образования, является устав самого муниципального образования. Устав муниципального образования является актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеет прямое действие и применяется на всей территории муниципального образования.
Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования. Такие нормы должны соответствовать уставу муниципального образования, его концептуальным положениям, принципам и нормам. Особенность устава муниципального образования и в особом порядке его принятия, внесения в него изменений и дополнений. Эти особенности закреплены в самом уставе муниципального образования.
Объектом исследования является система нормативных актов муниципального образования.
Предмет исследования – организационно-правовые отношения, которые формируются в органах местного самоуправления при разработке и принятии Устава муниципального образования на примере города Владимира.
Цель исследования – провести анализ нормативных актов муниципального образования и инструментов разработки и принятия Устава муниципального образования
Задачи исследования:
 рассмотреть Устав муниципального образования как основной нормативный акт в системе нормативных документов муниципального образования;
 охарактеризовать конституционные, правовые и организационные основы разработки, принятия и регистрации Устава муниципального образования;
 изучить анализ Устава МО г. Владимир: содержание нормативного акта, технологии разработки, процедура принятия и государственной регистрации;
 определить механизмы реализации Устава МО г. Владимир, разработка предложенной по повышению их эффективности в практической деятельности органов местного самоуправления.
Структура работы состоит из введения, двух глав, заключения и библиографического списка и приложения.

























ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИССЛЕДОВАНИЯ СИСТЕМЫ НОРМАТИВНЫХ ДОКУМЕНТОВ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
1.1 Устав муниципального образования как основной нормативный акт в системе нормативных документов муниципального образования
В настоящее время, в момент активного развития системы правового, демократического государства, наиболее важным для органов власти и должностных лиц является обеспечение эффективной реализации прав и свобод граждан. Для непосредственного осуществления целей, органы публичной власти применяют различные методы и средства, что обосновано многообразием складывающихся общественных отношений. Одним из самых распространённых методов реализации государственной политики в сфере демократизации общественных институтов является законодательная (нормотворческая) деятельность специально уполномоченных субъектов. При этом, данная функция применима не только на общефедеральном уровне, но и на региональном и местном уровнях, что в свою очередь обеспечивает реальную действенность принимаемых мер в зависимости от потребностей населения определенного публично-правового образования .
Особый интерес для теории муниципального права вызывает вопрос относительно правомочий органов и должностных лиц указанного уровня в части принятия нормативных актов. Общеизвестно, что муниципальная власть обособлена от публичной, государственной власти, но тесно связана с ней. Отсюда следует, что указанное положение в равной степени применимо и к принятию нормативно-правовых документов. Рассматривая правовую основу муниципальной деятельности, следует отметить, что на федеральном уровне она включает Конституцию РФ, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», кодифицированные кодексы, а также акты должностных лиц и органов в части регулирования конкретных вопросов. На уровне регионов нормативную базу составляют отдельные акты соответствующих лиц, в пределах своей компетенции и в части, не отрегулированной федеральным законодательством.
Так, в частности, согласно статье 6 Федерального закона от 06.10.2003 №131 « Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относятся «…правовые положения о правах, обязанностях и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за осуществление определенных государственных полномочий и другие..». И наоборот, на местном уровне, согласно статье 43 вышеупомянутого Федерального закона №131, наиболее важными нормативными актами, устанавливающими порядок деятельности организаций местного самоуправления, относят устав муниципального образования. Так, уставом муниципального образования признается «…основной документ, определяющим правовой статус органов местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании…» .
В Федеральном законе №97 «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» содержится подробный перечень оснований, в котором перечислены причины отказа в государственной регистрации уставов муниципальных образований, в частности, этими причинами являются:
̶ противоречие устава Конституции РФ, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциями (уставам) и законам субъектов РФ;
̶ нарушение установленного ранее Закона порядка принятия устава о внесении изменений и дополнений в устав;
̶ наличие коррупциогенных факторов в уставе о внесении изменений и дополнений в устав.
Важность устава муниципального образования состоит в том, что его положения определяют организацию и формы осуществления местного самоуправления в данных муниципальных образованиях, их территориальные, финансово-экономические основы и другие положения об организации МСУ на данных территориях. Статья 44 ФЗ-131 устанавливает основные положения, которые необходимо отразить в уставе.
Согласно положением статьи в документе требуется отразить правовые характеристики муниципального образования, структуру и порядок организации органов местной власти, их правомочия, порядок участия населения в решении вопросов местного значения, особенности принятия бюджета территориального образования, процедуру принятия устава. В соответствии с частью 2 указанной нормы перечень не является закрытым. Именно на основании этого положения на практике зачастую возникают ситуации несоответствия иных норм, включенных в устав, законодательству РФ и её субъектов, что является основанием для отказа в государственной регистрации .
Следует отметить, что возможность расширения содержания устава самими органами местной власти является обоснованной. Действительно, законодательное определение и последующее закрепление исчерпывающего перечня структурных элементов, составляющих содержание устава муниципального образования невозможно. Это связано, в первую очередь, с самобытностью каждого конкретного муниципального образования. Например, в перечне отсутствует обязательное установление режима проживания на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных народов, казачества с учетом исторических и иных местных традиций. Это вполне обоснованно, поскольку указанные субъекты размещены на территории лишь отдельных публичных образований, что не требует соответствующего закрепления в нормативных правовых актах.
Говоря об особом порядке принятия данного документа, следует указать, что в соответствии с частью 3 статьи 44 Федерального закона №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устав муниципального образования может быть принят двумя способами. В первом случае данное правомочие относят к компетенции представительным органом муниципального образования; во втором же вопрос учреждения документа решается на сходе граждан в поселениях с численностью жителей не более 100 человек, обладающих избирательным правом .
При этом, при принятии устава представительным органом учитывается большинством в 2/3 голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, а непосредственно на сходе граждан необходимо более половины голосов от числа участников схода.
Важным этапом принятия устава является его государственная регистрация в территориальном органе уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований. Необходимые документы предоставляются в течение 30 дней регистрирующий орган, который, в свою очередь, принимает решение о государственной регистрации устава муниципального образования, либо об отказе в такой регистрации.
Кроме того, отказ граждане могут обжаловать в судебном порядке. Здесь же производится формально-юридическая, правовая, лингвистическая, антикоррупционная экспертизы, по результатам которых решается вопрос о регистрации или об отказе в регистрации проекта документа.
Кроме того, в указанном Федеральном законе установлены достаточно жесткие требования к содержанию документа, которые изложены более чем в 30 статьях. При разработке проекта устава зачастую принимаются во внимание лишь положения статьи 44, а иные игнорируются, что приводит к несоответствию акта законодательным нормам большей юридической силы.
Итак, завершающим этапом принятия устава является его опубликование (обнародование) после государственной регистрации. Глава муниципального образования обязан опубликовать (обнародовать) зарегистрированный устав в течение семи дней со дня его поступления из территориального органа уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований, вследствие чего устав вступает в силу.
1.2 Конституционные, правовые и организационные основы разработки, принятия и регистрации Устава муниципального образования
В системе локальных нормативных правовых актов особое место занимает устав муниципалитета. Исторический анализ деятельности муниципальных органов власти показывает, что устав является одним из наиболее традиционных актов местного самоуправления.
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устав муниципального образования является одним из правовых средств обеспечения реализации независимости местного самоуправления и должен включать все нормы, требуемые в уставе муниципального образования. практика решения важных местных вопросов. Без устава граждане и органы местного самоуправления не могут непосредственно осуществлять эффективную деятельность по местному самоуправлению .
Разработка проекта Устава, решения о внесении изменений в Устав.
С инициативой внесения изменений в устав муниципального образования могут выступать:
̶ население;
̶ представительный орган поселения;
̶ глава муниципального образования.
При разработке проекта решения о внесении изменений необходимо оценить статус-кво федерального и регионального законодательства, когда устав нуждается в пересмотре.
Также необходимо обратить внимание на оформление и выражение пересмотренного текста решения с использованием общепринятой правовой структуры (например, статью 5 изложить в следующей редакции: «текст новой редакции».
При внесении изменений во избежание ошибок и неточностей следует также позаботиться об изменении нумерации статьи или абзаца статьи, особенно если нумерация была изменена ранее.
Опубликование (обнародование) проекта Устава или решения о внесении изменений. Согласно части 4 статьи 44 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", проект устава, проект решения о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования должны быть представлены не позднее 30 дней (то есть до даты рассмотрения и принятия Устава муниципального образования). Устав, изменения и дополнения к Уставу должны быть официально объявлены (анонсированы), и одновременно объявлены (оглашаются) установленные представительным органом процедуры рассмотрения проекта Устава, проекта решения, а также процедуры участия граждан в обсуждении .
В соответствии с пунктом 1 части 3 статьи 28 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" проекты уставов муниципальных образований и проект национального закона о внесении изменений и дополнений в эти уставы должны быть вынесены на публичные слушания, за исключением случаев, когда изменения в Устав направлены исключительно на определение в Уставе вопросов местного значения и полномочий по решению этих вопросов в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Во всех остальных случаях проведение публичных слушаний является обязательным этапом при принятии решения о внесении изменений в устав, поскольку проведение публичных слушаний по проекту устава (решение о внесении изменений) направлено на ознакомление общественности с этими изменениями.
Поэтому следует организовать публичные слушания (информация о дате, времени и месте проведения публичных слушаний также должна быть опубликована (общедоступна) .
На основании пункта 10 части 1 статьи 44 и части 3 статьи 47 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устав поселения определяет порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования, включая способы привлечения внимания населения к тексту устава (решению о внесении изменений в устав) - публикация или оглашение. В то же время публикация означает размещение полного текста документа в специальном печатном издании, признанном официальным в муниципальном уставе (название печатного издания должно быть указано в уставе). Под публикацией понимается публикация на телевидении и радио по каналам связи, вывешивание на газетных киосках, распространение в виде пишущих машинок и рассылка текста Устава (текста решения о внесении изменений в устава) по почте национальным органам власти, национальным учреждениям, библиотекам и другим общественным организациям.
Назначение даты проведения заседания представительного органа. С даты опубликования (оглашения) проекта устава (решения о внесении изменений в устав) до даты обсуждения и принятия устава на заседании представительного органа пройдет не менее 30 дней (допускается более 30 дней). Публикация (обнародование) итоговых документов публичных слушаний. Согласно части 4 статьи 28 Федерального закона "Общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации", результаты публичных слушаний подлежат опубликованию .
Государственная регистрация включает в себя: проверку соответствия решения о внесении изменений в Устав Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принятым в соответствии с Уставом, и законам Амурской области; проверку соответствия Федерального закона "Общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации". в соответствии с процедурами, предусмотренными при принятии Устава (решении о внесении изменений).
Согласно части 1 статьи 4 Федерального закона "О государственной регистрации уставов муниципальных образований", решение о государственной регистрации устава поселения (решение о внесении изменений) принимается в течение тридцати дней с даты подачи заявления о государственной регистрации. В случае регистрации уставу (решению о пересмотре) присваивается регистрационный номер (на устав выдается свидетельство в новой редакции), и соответствующая информация вносится в национальный реестр муниципальных уставов (при национальной регистрации решения о пересмотре устава свидетельство не выдается). устав). Устав (решение о внесении изменений) должен быть направлен ответственному лицу (представителю) муниципального органа власти или заказным письмом в течение 5 дней с даты регистрации.
"Уставы муниципальных организаций"- это основные нормативно-правовые акты муниципальных организаций, регулирующие деятельность организаций местного самоуправления, такие как: перечень вопросов местного значения; формы, процедуры и гарантии участия общественности в решении местных проблем; состав, структура и процедуры органов местного самоуправления; экономическая основа местного самоуправления; обязанности учреждений местного самоуправления и их должностных лиц.
"Уставы муниципальных организаций"- это основные нормативно-правовые акты муниципальных организаций, регулирующие деятельность организаций местного самоуправления, такие как: перечень вопросов местного значения; формы, процедуры и гарантии участия общественности в решении местных проблем; состав, структура и процедуры органов местного самоуправления; экономическая основа местного самоуправления; обязанности учреждений местного самоуправления и их должностных лиц.
Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 20 мая 2021 г. № 79 утвержден порядок ведения Национального реестра уставов муниципальных образований и обеспечения предоставления содержащейся в нем информации. В соответствии с этим порядком ведение государственного реестра осуществляют территориальные органы Минюста России.
Государственный реестр в электронном виде представляет собой государственный информационный ресурс, содержащий тексты уставов, муниципальных правовых актов и другую информацию в электронном виде
При характеристике устава муниципального образования необходимо выделить ряд присущих ему признаков:
1) Наличие устава в любом муниципальном образовании является обязательным. Только в уставе муниципального образования должны содержаться вопросы, без регулирования которых муниципальное образование не будет являться полноценным;
2) Высшая юридическая сила устава на территории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты, применяемые в муниципальном образовании, не должны противоречить уставу муниципального образования;
3) Устав применяется только на территории конкретного муниципального образования;
4) Прямое действие устава. Нормы устава действуют непосредственно. Например, при защите в суде своих прав на осуществление местного самоуправления гражданину достаточно сослаться на соответствующую норму устава муниципального образования, не смотря на то, что иные муниципальные правовые акты в развитие указанной нормы еще не приняты;
5) Особый субъект