Источники административного права

Введение

Источники права - одна из важнейших ключевых правовых категорий в юридической науке, которая была и остается предметом самого пристального внимания ученых как в общей теории права, так и в отраслевых научных дис-циплинах. Курс лекций по любой отрасли права, как правило, начинается с рассмотрения предмета, метода правового регулирования и источников права данной отрасли. В то же время специальная монографическая литература по вопросам, касающимся источников права, не очень обширна, хотя многое в теории источников права уже решено раз и навсегда и представляет собой ак-сиому юриспруденции, однако многое требует еще разработки с новых пози-ций, модификации, пересмотра.
Внешняя форма выражения инструментов правовой регламентации тра-диционно считается базовым элементом самостоятельной отрасли права. Од-нако представляется, что классический подход, устанавливающий универ-сальную систему источников права, играет лишь описательную роль без учета функционального потенциала отдельно взятой отрасли.
Объектом исследования выступают общественные отношения, склады-вающиеся в процессе создания источников административного права России.
Предметом исследования является совокупность правовых норм, со-держащихся в Конституции России, федеральных конституционных законах, федеральных законах, подзаконных нормативных административно-правовых актах.
Цель исследования - комплексное изучение источников администра-тивного права.
Для достижения поставленной цели в исследовании решались следую-щие задачи:
- рассмотреть общую характеристику источников административ-ного права;
- раскрыть систематизацию источников административного права;
- выявить проблемы систематизации источников административно-го права;
- рассмотреть проблему установления общепризнанных принципов международного права как источников административного права;
- раскрыть теоретические проблемы признания административного прецедента как источника права.
В процессе исследования применялись диалектический метод познания, логико-правовой и системный методы.




















1. Источники административного права и проблема их систематизации

1.1 Общая характеристика источников административного права


Под источниками административного права и процесса понимаются различные правовые формы, содержащие нормы административного права и иные административно-правовые средства, входящие в структуру соответ-ствующего правового механизма регулирования общественных отношений . Как отмечается в специальной литературе, в теории права сложился доста-точно унифицированный подход к систематизации источников права различ-ных государств в целом, к которым в самом общем виде относятся: «право-вой обычай; судебный прецедент; правовая доктрина; договоры нормативного содержания; религиозные нормы; принципы права; судебная практика; норма-тивные правовые акты, а также принципы и нормы международного права и договоры между государствами» . Приведенные источники права в различ-ных сочетаниях находят широкое применение в современных системах адми-нистративного права и процесса. Их сочетание и приоритетность зависят от различных социальных факторов и явлений государственно-правовой дей-ствительности, являющихся основаниями для правообразования и правоуста-новления в сфере публичного управления. Такие факторы и явления занимают различные уровни правовой надстройки:
во-первых, материальный, связанный с развитием производственных (экономических) отношений того или иного общества и государства, а также состоянием политических, социальных, исторических и иных условий их жизнедеятельности;
- во-вторых, идеальный, связанный с господствующими философ-скими, научными, религиозными представлениями об основных социально- правовых явлениях в сфере публичного управления и связанными с этим до-минирующими установками в правосознании и правовой культуре общества на конкретном историческом этапе его развития;
- в-третьих, формально-юридический, связанный с установлением в государстве основных и вспомогательных правовых форм внешнего выраже-ния административно-правовых норм и иных административно-правовых средств регулирования общественных отношений в сфере публичного управ-ления, которые, в свою очередь, обладают различными характеристиками нормативности .
В современном российском административном праве наивысшим уров-нем нормативности обладают законодательные нормативные правые акты (Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, кодексы и законы субъектов Российской Федерации), а также подзаконные нормативные правовые акты и административно-правовые договоры (соглашения) . В отдельных случаях, связанных с необходимостью устранения пробелов в правовом регулировании, противоречивости законода-тельных и подзаконных источников либо их несоответствия законодатель-ству, в качестве вспомогательных или дополнительных источников админи-стративного права допускается использование правового обычая, правовой доктрины, принципов права, принципов и норм международного права и международных договоров, а также с некоторыми оговорками судебного пре-цедента и судебной практики.
Основной и общепризнанной формой источников современного отече-ственного административного права и административного процесса являются нормативные правовые акты, которые отличаются большим разнообразием по юридической силе, сфере применения, видам органов, времени и простран-ству действия и другим критериям. В современной литературе авторы среди наиболее важных выделяют различные проблемы в области применения нор-мативных правовых актов в качестве источников административного права и процесса.
Так, О. В. Богатова пишет: «В Конституции Российской Федерации мно-гократно упоминаются федеральные конституционные и иные законы, указы и нормативные акты Президента, договоры, постановления и распоряжения. Все эти акты нуждаются в комплексном осмыслении и анализе применительно к современным аспектам правового регулирования общественных отношений» . Также, по ее мнению, «существует актуальная проблема повышения его (нормативного правового акта) качества, что возможно путем разработки ка-чественных моделей разноуровневых нормативных правовых актов» .
Мария Джоусе-Иванина к числу наиболее важных вопросов относит необходимость «определения понятия «нормативно-правовой акт», соотно-шения различных его видов между собой и с другими источниками права, от-граничения нормативно-правовых актов от иных, сходных с ними, докумен-тов», а также то обстоятельство, что «интенсивное развитие законодательства последних лет, не всегда сопровождающееся устранением пробелов и проти-воречий, приводит к вопросу о том, может ли нормативно-правовой акт быть единственным источником права и какой должна быть сфера действия иных источников права» .
В свою очередь, В. В. Ковалева полагает, что «вследствие полипарадиг- мальности современной юридической науки, обусловленной различными концепциями понимания права, отсутствует единство мнений относительно понятия «нормативный правовой акт», более того, законодательная и судеб-ная ветви государственной власти занимают различные позиции в его интер-претации, что негативно отражается на правоприменительной практике» .
Названные проблемы, а также ряд других, например связанных с эффек-тивностью нормативных правовых актов, их классификацией и систематиза-цией, единством юридической техники и дифференциацией применительно к различным сферам и отраслям публичного управления, соответствием анти-коррупционным требованиям, а также целесообразностью и законностью, представляют собой наиболее важные направления современных научных ис-следований в данной области. Методологическую основу их разрешения со-ставляют приведенные выше подходы к пониманию предмета и метода адми-нистративно-правового регулирования на основе современной концепции ад-министративного конституционализма, в контексте которой именно законода-тельное оформление основных институтов современного и перспективного административного права и административного процесса создают правовой каркас для систематизации и кодификации нормативных правовых актов как основных источников административно-правовых норм и иных администра-тивно-правовых средств. При этом, как уже отмечалось, важной проблемой современного административного права остается соотношение законодатель-ного и подзаконного нормативного регулирования в сфере публичного управ-ления.
В этой связи дальнейшее развитие демократических начал в этой обла-сти видится прежде всего в установлении законодательных пределов подза-конного регулирования, его постоянного правового мониторинга на предмет соответствия законодательству и недопущения каких-либо проявлений адми-нистративного произвола в виде искажения и девальвации требований законо-дательства. Особенно это важно в условиях децентрализации, делегирования и деконцентрации государственных полномочий в сфере публичного управ-ления, в процессе которых важной задачей административно-правового регу-лирования является формулирование и распространение основных админи-стративно-правовых принципов на отношения в области государственно-частного (концессионного) партнерства и деятельность всех без исключения субъектов публичного негосударственного управления (корпорации, обще-ственные объединения, политические партии и т. п.).
Второй по степени значимости распространенности формой админи-стративного права являются административно-правовые договоры. Они
находят широкое применение в публичном управлении. Большое значе-ние административно-правовые договоры имеют в решении задач координа-ции деятельности между различными несоподчиненными субъектами публич-ного управления, негосударственными организациями, обладающими полно-мочиями в сфере публичного управления, политическими и общественными объединениями, предприятиями, организациями, учреждениями и граждана-ми .
Примерами применения такого рода административно-правовых дого-воров являются концессионные соглашения, в результате заключения кото-рых «орган публичной власти передает концессионеру часть своих хозяй-ственных и управленческих функций и, оставляя за собой контрольные пол-номочия, использует его как форму косвенного публичного управления» . Кроме того, в последние годы получила широкое распространение практика заключения органами публичной администрации административно-правовых договоров (соглашений) с зарубежными организациями, а также с граждана-ми, например, при заключении контрактов при прохождении государственной и муниципальной службы. При этом следует отметить, что практика заключе-ния административно-правовых договоров как формы реализации функций органов исполнительной власти и иных субъектов публичного управления в условиях децентрализации и деконцентрации публичного управления посто-янно расширяется и охватывает все новые его сферы.
Менее изучены в теории административного права иные формы источ-ников административного права и процесса: правовой обычай, правовая док-трина, принципы права, принципы и нормы международного права и между-народные договоры, судебный прецедент и судебная практика, религиозные нормы.
Правовой обычай представляет собой санкционированное государством исторически сложившееся правило поведения в сфере публичного управле-ния. Однако следует также обратить внимание и на то обстоятельство, что правовой обычай и правовое усмотрение, хоть и являются сходными катего-риями, имеют, однако, довольно существенные различия. Особенно ярко это проявляется в практике деятельности различных органов публичного управ-ления. Проявления эти имеют как позитивную, так и отрицательную окраску. С одной стороны, находящееся в рамках правового поля усмотрение, которое связано с практическим решением задач правоприменения и реализацией субъективных прав и обязанностей различных субъектов публичного управ-ления, является необходимым условием регулирования административного правоотношения. Такое усмотрение носит положительный дискреционный характер и позволяет, как отмечает Ю. А. Тихомиров, осуществить «мотиви-рованный выбор для принятия правомерных решений и совершения действий управомоченным субъектом в рамках его компетенции для выполнения управленческих и иных задач» и является «интеллектуально-правовым им-пульсом государственного управления, регулирования и контроля» .
С другой стороны, антиподом положительного дискреционного усмот-рения является неправовое усмотрение, которое в наиболее гипертрофиро-ванных формах проявляется в виде административного произвола, основан-ного «на субъективном определении должностным лицом или органом пуб-личной администрации должного в принятии решений и совершении дей-ствий, выводящих их либо за пределы полномочий, установленных нормами права, либо за пределы нравственных начал в публичном управлении» .
В свою очередь, правовой обычай является распространенным право-вым явлением в сфере публичного управления и в ряде исследований рас-сматривается как специфический вторичный источник административного права, связанный с формированием корпоративной культуры и этики корпо-ративного управления в различных организационных структурах. В совре-менных условиях значение правового обычая, проявляющегося в виде корпо-ративных традиций, достаточно велико. Корпоративные обычаи (традиции) в системе исполнительной власти служат действенным регулятивным механиз-мом, оказывающим не формальное (декларируемое на официальном уровне, однако не имеющее практического значения), а фактическое, реальное воздей-ствие на соответствующие общественные отношения. Положительные право-вые обычаи и традиции, направленные на установление ценностно-смысловых ориентиров деятельности субъектов публичного управления, формирование высокого уровня правосознания и правовой культуры государственных и му-ниципальных служащих, иных носителей властных публичных полномочий, этики их служебной деятельности, воспитание кадров, профилактику право-нарушений среди служащих и работников органов публичного управления, являются основой для строгого и неукоснительного соблюдения требований законности и дисциплины в условиях правового демократического государ-ства.
К важнейшим вторичным источникам административного права следует отнести и правовую доктрину, то есть совокупность теоретических (доктри- нальных) положений, идей, принципов, взглядов на основные административ-но-правовые процессы и явления. Как отмечает В. С. Нерсесянц, «доктрина права - это собирательное понятие для обозначения всей совокупности юри-дико-научных трактовок и суждений о позитивном праве, составляющих ос-новы догмы права» .
Наряду с этим А. Н. Чашин, анализируя современные теоретические положения относительно понятия «правовая доктрина», выделяет следующие ее основные значения:
1) официальная политика в определенной области государственной дея-тельности;
2) документ, содержащий основы такой политики; 3) совокупность национальных научных знаний в сфере юриспруденции;
4) совокупность научных знаний применительно к отдельным отрас-лям права;
5) совокупность представлений ученых о конкретном элементе пра-вовой действительности: институте, субинституте, термине и т. п.;
6) сложившаяся правоприменительная практика;
7) совокупность взглядов отдельных ученых .
Современная административная правовая доктрина основана в первую очередь на прогрессивных идеях построения правового демократического государства и развитого гражданского общества. Основу позитивной админи-стративной доктрины современной России составляют положения теории ад-министративного конституционализма, выработанной в процессе эволюцион-ного развития отечественной правовой системы, опирающейся на передовые достижения отечественной и зарубежной юриспруденции, социальной фило-софии, социологии, антропологии, истории, культурологии, политологии, экономики, права и других направлений гуманитарного научного знания.
Исходя из предложенного понимания этого явления возможно выде-лить основные уровни современной административно-правовой доктрины, к которым следует отнести:
- во-первых, официальные политические установки на основные процес-сы формирования и развития системы государственного и связанного с ним негосударственного управления. Эти взгляды не имеют единого источника и проявляются в различных документах политико-правового характера, вы-ступлениях официальных должностных лиц, а также в решениях политиче-ского характера в различных сферах публичного управления;
- во-вторых, основные научные взгляды, теории и концепции в об-ласти административного права и административного процесса, в том числе авторские позиции, сформированные в рамках развития научных школ и направлений, отдельных научных исследований;
- в-третьих, правоприменительную практику, в том числе судебную в сфере административно-правового регулирования.
Важной особенностью современной административно-правовой док-трины является ее теоретико-методологическое содержание, основанное на установлении оптимального баланса интересов личности, общества и госу-дарства. Следует также отметить, что в теории права рассмотрение правовой доктрины как источника права носит разновекторный характер - от полного отрицания до признания ее «однопорядковости с другими источниками пра-ва» .
Тесным образом с проблемами рассмотрения правовой доктрины как источника права в целом и административного права в частности связаны во-просы принципов права, которые определяются как наиболее отчетливо сформулированные теоретические дефиниции, имеющие непосредственное закрепление в законодательстве и оказывающие прямое воздействие на подза-конное регулирование и правоприменительную практику.
В науке правовые принципы трактуются по-разному в зависимости от типа правопонимания. В контексте позитивистских теорий правопонимания правовые принципы рассматриваются в виде теоретических обобщений в дей-ствующем законодательстве и фактически являются идеями, которые лежат в основе позитивного законодательства, а не права как такового. В свою оче-редь, в естественно-правовых концепциях правовые принципы возводятся к высшим моральным и этическим ценностям, религиозным убеждениям и нравственным предпочтениям, что обусловливает их вариативность и затруд-няет практическое применение в позитивном праве.
Вместе с тем базовые правовые ценности (индивидуальная свобода, формальное равенство, справедливость и др.), нашедшие закрепление в об-щепризнанных международных правовых актах (например, во Всеобщей де-кларации прав человека, принятой резолюцией 217 А (III) Генеральной Ас-самблеи ООН от 10.12.1948) и в национальных конституционных правовых актах, безусловно, следует рассматривать как правовые принципы, имеющие характер источников позитивного права.
В теории административного конституционализма правовые принципы рассматриваются как наиболее общие и абстрактные правовые нормы, кото-рые представляют собой целостную систему, где один принцип вытекает из содержания другого. Базовые конституционные принципы о признании чело-века, его прав и свобод высшей ценностью (ст. 2), их неотчуждаемость и при-надлежность каждому от рождения (ст. 17), равенство всех перед законом и судом (ст. 19), право на жизнь (ст. 20), право на достоинство (ст. 21) и лич-ную неприкосновенность (ст. 22) и другие являются основой для администра-тивного законодательства и подзаконного регулирования. Конституционные принципы конкретизируются в принципах современного административного и административно-процессуального права в виде межотраслевых и отраслевых положений, определяющих общие подходы к осуществлению правового ре-гулирования в сфере публичного управления.
Особенность применения принципов административного права в англо-американской правовой системе состоит в том, что в большинстве случаев они восходят к традициям «общего права» (common Law), зародившегося еще в Средние века в Великобритании и основанного на решениях судов и судеб-ных органов, а не на законах или подзаконных актах исполнительной власти. В этой связи вполне логичным представляется перейти к рассмотрению такого источника административного права, известного мировой практике, как су-дебный прецедент.
Как известно, для отечественной правовой системы судебный прецедент в его классическом варианте не является источником позитивного права. Од-нако в последние годы такая точка зрения стала подвергаться серьезному научному переосмыслению. Высказываются обоснованные точки зрения и о необходимости признания решений Конституционного Суда Российской Фе-дерации в качестве прецедентных источников права в целом и отдельных от-раслей. Отмечается также и повышение руководящей роли постановлений Пленумов Верховного Суда по отдельным вопросам правоприменения, а так-же обзоров судебной практики, утверждаемых Президиумом Верховного Су-да Российской Федерации .
Большая часть функций главы государства осуществляется с помощью издания им правовых актов. Конституция России предусматривает две разно-видности правовых актов, издаваемых Президентом - указы и распоряжения.
Одно из главных направлений деятельности Президента России - это руководство деятельностью органов исполнительной власти .
Мы считаем, что указ Президента России как источник административ-ного права - это нормативный правовой акт, издаваемый в пределах полномо-чий, предоставленных главе государства Конституцией России, не противоре-чащий Конституции России, федеральным конституционным законам, феде-ральным законам, обладающий после них высшей юридической силой, регу-лирующий осуществление государственного управления в отдельных сферах жизнедеятельности государства и общества
Президент России издает административно-правовые акты с целью кон-кретизации действующего административного законодательства. О норматив-ности указов Президента России речь идет в ст. 125 Конституции России и ряде федеральных законов. В ст. 90 Конституции устанавливается общеобяза-тельность указов и распоряжений Президента России.
Помимо нормативных указов, Президент имеет право издавать ненор-мативные (оперативно-распорядительные) указы, которые регулируют вопро-сы применения норм права, т.е. вопросы назначения конкретных должност-ных лиц, награждения орденами и медалями и т.п. Иногда Президент России издает нормативные распоряжения.
В зависимости от содержания и порядка принятия можно выделить сле-дующие виды указов Президента России: 1) программно-политические, изда-ваемые в целях определения основных направлений внутренней и внешней политики; 2) детализирующие (конкретизирующие) либо обеспечивающие исполнение закона; 3) восполняющие пробелы в законодательном регулиро-вании; 4) носящие чрезвычайный характер.
Министерства и ведомства Российской Федерации реализуя свои функ-ции, закрепленные, как правило, в положениях об этих органах, осуществля-ют разнообразные виды деятельности. При этом они могут быть выражены в различных формах, как правовых, так и неправовых .

1.2 Систематизация источников административного права

Само понятие систематизации законодательства имеет доктринальное происхождение, поскольку ни в одном из действующих нормативно-правовых актов не содержится его легального определения.
Разумеется, в литературе нет единого мнения относительно того, какую дефиницию понятия «систематизация законодательства» следует признавать единственно верной. Для продолжения исследования потребуется рассмот-реть некоторые распространенные определения, данные разными учеными.
Однако начать, пожалуй, следует с того, что в литературе иногда встре-чаются и отождествляются два понятия – это «систематизация законодатель-ства» и «систематизация нормативно-правовых актов». С одной стороны, данные понятия действительно можно признавать синонимами, поскольку российское законодательство (если не брать в расчет дискуссий на этот счет, поскольку данный вопрос может стать темой для отдельного исследования) как раз и представляет из себя не что иное как совокупность нормативно-правовых актов.
С другой же стороны, в ряде случаев имеет смысл указанные понятия разделять. Так, когда мы говорим о систематизации законодательства, необ-ходимо уделять внимание такому фактору как правовая система, действую-щая в рассматриваемом государстве. Например, в литературе отмечается, что в странах англо-саксонской системы права, где широко распространен и имеет важное значение судебный прецедент, систематизация законодательства должна подразумевать также и упорядочивание судебных прецедентов, а не исключительно нормативно-правовых актов . Полагаем, что данная точка зрения абсолютно справедлива и более чем рациональна.
Многообразие административно-правовых норм влияет на разнообразие источников, которые содержат их и формируют. В то время административ-но-правовую норму понимают, как сформированное государством правило поведения, закрепленное в источниках административного права и наделённое возможностью применения административного принуждения. Данная норма призвана регулировать отношения в поле деятельности государственного управления.
Для административно-правовых норм характерны следующие признаки: подчинённость; функционирование обеспечивается административной и дис-циплинарной ответственностью; большинство норм носят всеобязывающий характер; предмет регулирования норм сходится с предметом самого админи-стративного права .
Нормативное акты в общеустановленном порядке подлежат обязатель-ной соответствующей регистрации и опубликованию.
Кодекс об административных правонарушениях, как один из источни-ков административного права, представляет собой кодифицированный норма-тивно-правовой акт, который регламентирует общественные отношения по привлечению к административной ответственности, а также обуславливает: общие начала; весь перечень административных правонарушений; государ-ственные органы, рассматривающие дела; систему привлечения к администра-тивной ответственности и систему осуществления резолюций по администра-тивным делам .
Основными целями административного законодательства является: под-готовка условий для осуществления гражданами своих прав и свобод; обеспе-чение защиты граждан и общества от административного беспорядка; форми-рование нужной атмосферы для конструктивной работы органов исполни-тельной власти; создание условий для формирования стабильной экономики.
В проблеме источников административного права кроется существенная особенность, которая заключается как раз в многообразии и разрозненности нормативно-правового материала, содержащего административно-правовые нормы. Так, например, в отличие от уголовного и гражданского, в админи-стративном законодательстве в качестве источников используется значитель-но больше кодексов. Помимо этого, в формировании источников админи-стративного права могут наблюдаться нормативно-правовые акты, которые содержат нормы сразу нескольких областей права. Ввиду этого возникает проблема своевременной систематизации и кодификации источников админи-стративного права в современных условиях.
Следующей немаловажной особенностью источников административно-го права выступает значительное преобладание подзаконных нормативно-правовых актов в их численности. Нормативно-правовые акты Правительства РФ или Президента РФ в каком-то смысле могут являться и актами управле-ния, например, в тех случаях, когда Правительство РФ своими постановлени-ями устанавливает тарифы на продукцию естественных монополий или квоты в сфере внешнеэкономической деятельности. Потребность в регламентации управленческой деятельности государства, основанная на общих принципах законности в государственном управлении, порождают необходимость ле-гального и официального разъяснения, детализации тех или иных администра-тивно-правовых норм, содержащихся в международных соглашениях, кон-ституции, федеральных и федеральных конституционных законах.
Для эффективного решения проблемы систематизации источников ад-министративного права необходимо обновить существующий администра-тивно-правовой нормативный материал, который лежит в основе всего адми-нистративного права. Помимо этого, ещё одной возможностью повышения эффективности административного законодательства является устранение в нем многочисленных пробелов, что может быть достигнуто при совместной слаженной работе всех органов управления.
Таким образом, проанализировав сущность и значение источников ад-министративного права с различных точек зрения, можно сделать вывод, что они являются отправной точкой в регулировании всего многообразия адми-нистративно-правовых отношений. Однако в современном обществе админи-стративное право относят к числу самых несистематизированных, а тем более - не кодифицированных отраслей правовой системы России. Данное утвер-ждение объясняется многопрофильностью административного права, а, соот-ветственно, и обилием его источников, так как рассматриваемая отрасль по-стоянно изменяется, преобразуется, модифицируется. Отсюда возникает необходимость в разработки более эффективных механизмов систематизации норм и источников административного права, с целью оптимального дости-жения их предназначения.
2. Проблемы совершенствования системы источников административно-го права

2.1 Проблема систематизации источников административного пра-ва

В настоящее время вопрос о систематизации источников администра-тивного права и путях их модернизации приобретает особое значение . Это объясняется повышенным вниманием к административному праву в целом, утраченному со времен перехода к рыночной экономике . В начале 90-х го-дов прошлого века казалось, что для развития экономики достаточно эконо-мической свободы и саморегуляции, что определило задачи реформирования, которые заключались в борьбе с административными методами управления. В результате реформ государственное воздействие на общественную жизнь зна-чительно сократилось и стало слабее, чем в государствах с хорошо развитой экономикой. Негативные последствия ослабления государственного управле-ния сказываются на замедлении темпов экономического развития. В таких условиях административное право как регулятор общественных отношений в сфере государственного управления стало более востребованным.
Для источников современного административного права характерно их кардинальное обновление . По своему содержанию их обновленная система должна соответствовать смыслу и целям осуществляемых в стране реформ, поэтому в работе по систематизации на первый план выдвигается идея совер-шенствования форм и содержания источников административного права. Учеными отмечается, что «наибольший эффект работа по кодификации зако-нодательства может дать после завершения радикальной его модернизации при определенном накоплении нормативного материала».
Нормы административного права упорядочивают наиболее важные об-щественные отношения в сфере государственного управления, обеспечивают охрану общественных отношений, урегулированных правом, поэтому одной из центральных проблем, стоящих перед наукой административного права, является создание научно обоснованной концепции систематизации и кодифи-кации норм административного права .
Одной из проблем систематизации современного административного права является ее предмет, который составляют все источники: нормативные административно-правовые акты, общепризнанные принципы и нормы меж-дународного права, международные договоры, судебные решения, админи-стративные нормативные правовые договоры. Кроме нормативных правовых актов, систематизация других видов источников административного права в стране не проводилась никогда.
Целями систематизации административного законодательства являются обеспечение согласованности административного законодательства, сокраще-ние множественности нормативных административно-правовых актов, ликви-дация коллизий и пробелов в правовом регулировании. При систематизации административного законодательства следует избирать различные ее формы.
В процессе систематизации целесообразно : 1) установить пробелы в административно-правовом регулировании; 2) укрупнить законодательные акты, регулирующие однородные административно-правовые отношения, а также консолидировать акты не только одинаковой, но и различной юридиче-ской силы; 3) определить подотрасли, институты административного права, в которых действующие административно-правовые нормы рассредоточены и нуждаются в кодификации либо консолидации; 4) принять меры по преобра-зованию системы административного законодательства по подотраслям, ин-ститутам, обеспечить максимальную целостность и согласованность админи-стративно-правовых норм.
Таким образом, систематизации подлежат имеющие юридическое зна-чение локальные акты, которые изданы по указанию государственных или му-ниципальных органов, уставы государственных учреждений и иных государ-ственных организаций, а также локальные акты, изданные (принятые) на осно-ве этих уставов. Систематизации не подлежат акты, регулирующие внутрен-ние отношения в организации и не имеющие юридического значения.

2.2 Проблема установления общепризнанных принципов междуна-родного права как источников административного права

Происходящие процессы интеграции Российского государства в миро-вое сообщество обусловливают необходимость изучения значения междуна-родного права для развития современного административного права. В про-цессе глобализации усилились взаимосвязи между национальным админи-стративным правом и международным правом.
Современные российские правоведы занимают различные позиции по вопросу о понятии, видах и перечне общепризнанных принципов междуна-родного права.
Административное законодательство использует термин «общепри-знанные принципы и нормы международного права», которые раскрываются в п. 1 Постановления Пленума Верховного Суда России от 10 октября 2003 г. № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Фе-дерации».
Общепризнанные принципы и нормы, в зависимости от направленности можно разделить на две группы : 1) принципы, на которых базируется дея-тельность государственных органов (например, верховенства права, и др.); 2) принципы прав человека (например, уважение прав человека и основных сво-бод и др.).
Ввиду универсальности общепризнанных принципов международного права они могут рассматриваться в рамках административного права в общем виде, поэтому выделение этих принципов в административном праве, являет-ся условным, что находит подтверждение в административно-правовых актах.
Их перечень не может быть исчерпывающим и только нормативно за-крепленным. Распространена идея, согласно которой к категории общепри-знанных следует относить принципы исходя из критерия закрепления их в международно-правовых источниках.
Таким образом, под общепризнанными принципами и нормами между-народного права следует понимать конкретные идеи, получившие признание большинства государств, предназначенные для использования этими государ-ствами и являющиеся нормативной основой их взаимодействия.
Полагаем, что общепризнанные принципы и нормы международного права являются источниками административного права в том случае, если международные акты, их содержащие, вступили в силу для России в установ-ленном законодательством порядке. Для административного права междуна-родно-правовые акты как источники права имеют наибольшее значение в сфе-ре реализации и защиты прав человека.

2.3 Теоретические проблемы признания административного преце-дента как источника права

Поскольку в нынешней отечественной юридической науке доминирует позиция относительно принадлежности российской правовой системы к рома-но-германской правовой семье, то остаются незатронутыми различные вопро-сы касательно признания юридического, в частности административного пре-цедента как источника права.
В романо-германской правовой системе, а также в системе социалисти-ческого права, к которой относили ранее правовую систему СССР, категори-чески отрицают признание правового обычая и прецедента, в отличие от стран с англосаксонской правовой моделью.
На сегодняшний день в контексте усиления глобальных интеграционных процессов, которые непосредственным образом сказываются и на развитии и взаимодействии ранее отличных друг от друга правовых систем, становится все менее очевидным отрицание правового обычая и прецедента в странах с романо-германской правовой системой, в том числе и РФ.
Судебные решения по аналогичным делам формируют судебный преце-дент, который уже продолжительное время является предметом споров в оте-чественной научной периодики последних лет в вопросах отнесения его к полноценному, самостоятельному, формально определенному источнику права.
В данном контексте стоит отметить, что проблема признания админи-стративного прецедента источником права не имеет комплексного научного анализа и советующих исследований, несмотря на то что данный вопрос так или иначе упоминается при составлении и классификации перечня источников права, также были даны различные авторские определения и конкретизирова-ны специфические признаки.
Для конкретизации теоретического аспекта по данному вопросу стоит обратится к ретроспективе данного вопроса. Первое упоминание о формиро-вании административной практики по отдельным случаям относится к Киев-ской Руси. Административные прецеденты на данном этапе представляли со-бой обобщение правоприменительной практики, которые потому преобразо-вывались и становились равными по своей значимости норме права .
В послереволюционный период комиссары Временного правительства, комитеты рабочего контроля, а также народные комиссариаты вели общего-сударственный контроль и иные органы создавали административный преце-дент, однако его значение на данном этапе было крайне незначительным, по-скольку доктрины социалистического права категорически исключала воз-можность создания и развития прецедентной системы права.
Органы государственного администрирования и их структура с течени-ем времени развиваются и изменяются, в то же время при различных жизнен-ных ситуациях, при выявлении в процессе их разрешения в силу отсутствия законодательного регулирования тех или иных вопросов, которые возникают на практике, соответствующие органы в пределах их компетенций формируют соответствующее решение вопроса, которое может в последующем стать об-щеобязательным и нести в себе определенные модели поведения, которые вы-ражаются в форме административного прецедента.
Сущность административного прецедента заключается в создании опре-деленной правовой модели поведения органом исполнительной власти по конкретному делу, которое в дальнейшем будет использовано как образец при рассмотрении схожих дел. В подобной форме, а также в виде акта по тол-кованию конкретизации законодательства административный прецедент пози-тивно сказывается на систематизации правоприменительной практики и созда-ет возможность для наиболее оптимального разрешения отдельных жизнен-ных ситуаций в условиях отсутствия или недостаточности правовой регла-ментации.
В силу того, что законодатель не может регламентировать все обще-ственные отношения, возникает ситуация, при которой органы оперативного реагирования принимают соответствующие правовые решения в тех или иных случаях с целью устранения правовых пробелов, а также улучшения право-применительной практике при недостаточной регламентации.
Правоположение, которое возникает в процессе деятельности компе-тентных органов, продолжительный период времени является предметом споров в юридической науке.
Весьма актуальной позиции придерживается В. В. Лазарев, который классифицирует правоположения на конкретизирующие, разъяснительные и те, которые способствуют устранению пробелов в праве . Как отмечает автор, при подобном разграничении общим является поднормативный характер, а также условия самостоятельности действия.
По мнению ряда авторов, правоположения, которые создаются в силу однородного характера правоприменительной практики и авторитета право-применительного органа, приобретают силу юридического прецедента, для которого свойство прецедентности исходит из преюдициального характера решений, которые были ранее в правоприменительной практике .
Так, позиции Н. Н. Волненко и В. В. Лазарева едины в плане определе-ния основной задачи административного прецедента. В качестве основной за-дачи является создание определенных правил поведения, целью которых яв-ляется соответствующих правил для целей регулирования общественных от-ношений .
Правоположения могут содействовать оперативному разрешению спо-ров, поскольку административный прецедент представляет собой концентри-рованное выражение юридической практики в сфере исполнительной власти.
К административным прецедентам можно отнести акты государствен-ных органов, которые содержат положения, не характерные для признаков правовых актов. Определенные ситуации требуют создания административно-го прецедента или обращения к нему для того, чтобы устранить определенные правовые трудности правоприменительной практики, также в силу наличия значимого социально-политического контекста той или иной ситуации.
Таким образом, административные прецеденты можно отнести к специ-альным правоположениям, которые имеют структуру нетипичных норматив-ных предписаний, которые в своей структуре содержат элементы правовой нормы, а также в которых содержится сущность решения той специфической ситуации, на которую действие и создание данного административного преце-дента и направлено. Административные прецеденты интегрируются в практи-ку правоприменения уполномоченным государственными органами, носят ха-рактер образца разрешения и урегулирования правовых споров.

Заключение

Поводя итоги проведенному нами исследованию особенностей источ-ников административного права можно сделать следующие выводы.
Источниками административного фактора называются внешние формы выражения административно-правовых норм, что в практическом варианте подразумевается под юридическими актами различным органов власти, кото-рые содержат нормативно-правовые акты.
Множество таких норм предполагает множество источников, которые их выражают.
Административное право является одним из самых несистематизиро-ванных и некодированных отраслей в правовой системе России, что во мно-гих ситуациях объясняется его многопрофильностью.
На протяжении многих лет точных подходов к его систематизации так и не находилось. Но в сравнении с многими иными правовыми отраслями отли-чаются своей мобильностью, которая состоит из непрерывных изменений и преобразований. Конституция позволяет создать прочную базу правовой си-стемы для проведения такого рода работ совместно с формированием ста-бильного законодательства по кардинальным вопросам функционирования исполнительной власти, упорядочения большого массива действующих норм разного уровня, которая зачастую устарели и противоречат действительности.
В настоящее время кодифицирован только один институт администра-тивного права в России - это Кодекс об административных правонарушений, который объединяет нормы материального и процессуального права, но это всего лишь небольшая часть кодификации. Тяжело представить возможность общей административно- правовой кодификации, что в силу этого вперед вы-двигает задачу систематизацию норм и приведение их к соответствующим по-требностям и интересами социально-экономической и административной ре-форм с институтами, которые закреплены Конституцией. Безусловно, в связи с этим необходимо значительное обновление нормативного законодательство, а также избавление от довольно таки частых пробелов в административно-правовом регулировании управленческих решений, инкорпорации права и т.п.
Общепризнанные принципы и нормы международного права и между-народный договор являются составной частью системы российского права. В работе рассмотрены общепризнанные принципы и нормы международного права и международный договор, раскрыта их юридическая природа, как ис-точника административного права, представлено авторское видение проблем применения международных норм в сфере внутригосударственного права. Будучи введенными в российскую правовую систему, международные акты, содержащие общепризнанные принципы и нормы международного права, и международный договор представляют собой своеобразный источник адми-нистративного права, отличный от остальных по форме и содержанию. Нор-мы международных актов и международных договоров выступают в качестве главного ориентира для совершенствования внутригосударственного админи-стративного законодательства.
Исследование проблем, связанных с нормативными правовыми актами Президента РФ позволило дать обобщенную характеристику этим актам, раз-работать предложения по упорядочению президентского нормотворчества в целях оптимального соотношения между федеральным законом, указами Президента и постановлениями Правительства РФ.