Административный договор как правовой институт административного права

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. В настоящее время по причине того, что административный договор позволяет достичь оптимального сочетания публичных и частных интересов в их соотношении, правомерно разрешать при помощи договора свои частные задачи. Принято считать, что в сфере административного права долгое время преимущественно значение имела точка зрения, утверждающая, что нет особых оснований позиционировать договор в качестве источников этой отрасли, как нет оснований рассматривать их и в качеств формы права в процедуре государственного управления, по причине фактической невозможности применения договора в рамках исполнительной и распорядительной деятельности государства, что предусматривает неравенство сторон договорных взаимоотношений и осуществления властных полномочий в императивном, а не в диспозитивном порядке. Такая точка зрения со временем изменилась, в результате чего все большее число юристов, связанных с административным законодательством, считает целесообразным разработать концепцию законодательного регулирования административного договора в отечественной правовой системе .
Отмечается, что если ранее договорные отношения считались характерными преимущественно для гражданского, трудового и семейного права, то к настоящему времени такие отношения оцениваются как приемлемые и в рамках административного права. Соглашаясь с Н.С. Климкиным, полагаем, что достигнутые в процессе теоретической разработанности проблемы результаты дают основания полагать, что теория административного договора уже находится на стадии развития, пройдя, таким образом, этап формирования .
Классификация административных договоров в настоящее время осуществляется по их сфере действия, в зависимости от предмета (содержания), по характеру распространения и в зависимости от количества участников, а также в зависимости от основания для заключения. В качестве одной из сторон административного договора всегда должно выступать государство в лице своих властных органов, т.е. государственный субъект является обязательным присутствующим признаком договора и такая особенность субъектного состава один из важнейших его признаков. Отличия административного договора от смежных институтов проходят по линиям отграничения его от других публично-правовых договоров, договоров гражданско-правовых, трудовых договоров (контрактов) и от административных актов.
Цель исследования – изучить и проанализировать административный договор как правовой институт административного права.
Задачи исследования:
1) изучить понятие и юридические признаки административного договора;
2) проанализировать административный договор как правовой институт административного права.
Объект исследования – административный договор.
Предмет исследования – административный договор как правовой институт административного права.
Работа по структуре состоит из введения, двух глав основного текста, заключения и списка использованной литературы.

 
1 Правовая природа административного договора

1.1 Понятие и юридические признаки административного договора

История развивающейся административного договора относятся как правового распределением феномена насчитывает факторов уже не этом одно столетие. Так, разделение теория и практика товаров государственного управления представляют в XIX в. допускала разделении возможность и необходимость связанные сочетания государственно-властных развивающейся и договорных форм являясь регулирования общественных коммерческая отношений. Например, известный зависимости французский юрист увязать Л. Дюги, последователь торговых теории Общественной сопровождаются службы; немецкие увязать ученые Р. Лабанд, конечный В. Еллинек, У. Апельт, изыскание а также другие поставка представители западноевропейской управление юридической науки относятся на рубеже удобством XIX и XX зависимости столетий полагали, обеспечивающие что в отношениях экономическая государства и общества особенности допустимы не более только властно-управленческие, целом но и другие элементов правовые формы разделение воздействия. Известно, что коммерческая российская правовая относятся теория начала зависимости XX столетия деятельности во многом степени формировалась под представлено воздействием доктринальных коммерческая идей Западной удобством Европы. Российские правоведы, торгового так же услуг как французские представляют и немецкие ученые, места исследовали институт закупочной публично-правового договора, прибыли его правовую уходящие природу, соотношение разделение с частноправовыми договорами, разделении обоснованность применения уходящие публично-договорного метода развивающейся в регулировании общественных широкого отношений. На основе деятельности анализа нормативно-правовой спроса базы Российского воздействуют государства на также рубеже XIX являясь и XX столетий увязать можно сделать торговых вывод о том, только что законодательство связанные в указанный период прибыли не содержало представлено норм, относящихся сопровождаются к административным договорам, спроса и это объясняется этом традиционной для управление России формой целом правления, т.е. абсолютной являясь монархией, с характерным спроса для нее воздействуют исключительно императивным места методом управления.
Современный институт административный ответственности в том виде, в котором он приемлем и применим для правового применения в современной практике, возник с принятием Кодекса об административных правонарушениях РФ (далее – КоАП РФ). Однако изменения, происходящие во внутреннем и внешнем пространстве, обуславливает постоянную трансформацию указанного института для дальнейшей эффективной охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина. Согласно проведенному анализу в сфере аминистративно-деликтного законодательства, можно резюмировать, что институт административного права за время своего существования претерпел существенные изменения: только с 1 июля 2001 г. по 1 января 2015 г. в КоАП РФ было внесено свыше 400 поправок, изменений и дополнений. Однако постоянное совершенствование данного нормативно – правового акта не означает параллельное повышение его качества и результативности применения в регулировании правовых отношений. Необходимо придерживаться содержательного аспекта Постановления Конституционного Суда РФ от 12 мая 1998 г. № 14-П , согласно которому наложение санкций в рамках применения административной ответственности должно базироваться на принципах справедливости, соответствовать правам и свободам, декларируемых в Конституции Российской Федерации (далее – Конституции РФ) и быть соразмерной характеру деяния, совершенного правонарушителем .
Соответственно, в целях совершенствования практики правового регулирования административной ответственности необходима система принципов, направленная на балансирование интересов частных и публичных субъектов в сфере установлении административной ответственности. В данном контексте принципы установления административной ответственности представляют собой фундаментальные начала, которые олицетворяют нормы административно-деликтного права и направлены на укрепление законности и обеспечение охраны прав и законных интересов граждан.
Отмечается, что если ранее договорные отношения считались характерными преимущественно для гражданского, трудового и семейного права, то к настоящему времени такие отношения оцениваются как приемлемые и в рамках административного права. Соглашаясь с Н.С. Климкиным, полагаем, что достигнутые в процессе теоретической разработанности проблемы результаты дают основания полагать, что теория административного договора уже находится на стадии развития, пройдя, таким образом, этап формирования .
Что касается выработанного в рамках такой теории понятия административного договора, то следует отметить многообразие позиций по этому вопросу, нашедших отражение в научной литературе. Д.Н. Бахраха под административным договором рассматривает располагающийся непосредственно на административном праве и являющейся результатом выработанный в результате добровольного договорного соглашения как минимум двух сторон договор, в котором обязательно одной из сторон всегда выступает субъект государственной власти. Такой договор будет являться актом, устанавливающим права и обязанности его участников, которые закреплены ими и могут изменяться .
В свою очередь В.А. Юсупов дает оценку административному договору как определенному актами административного права соглашение не менее двух субъектов, один из которых является государственным органом либо действует как его законный представитель. Такое соглашение стремится установить (изменить или прекратить) ряд прав и обязанностей в административной плоскости у государственного органа, а также определить субъективные права имущественного или неимущественного характера у граждан или их объединений. В качестве пробной формулировки Н.С. Климкин предлагает понятие административного договора рассматривать как соглашение не менее чем двух субъектов административного права; при помощи которого возникают, изменяются и прекращаются административные правоотношения, при этом одной из его сторон всегда является орган (или его представитель) административной власти .
В качестве нормативной основы административного договора и соответствующей правовой (договорной) практики выступают нормы административного, а не гражданского права. При этом приходится учитывать, что в силу неразработанности ряда вопросов теории административного договора гражданское право и его нормы применительно к административному договору выступают в качестве субсидиарного средства, а частные нормы, содержащие предписания сторонам административного договора, могут находиться как в законе, так и в подзаконных актах. Отмечается, что по мере развития теории административного договора последний приобретает также признаки, которые характерны именно для него.
Речь, в частности, идет об оптимальном сочетании публичных и частных интересов в соотношении (которое в первую очередь дало бы возможность обеспечивать выполнение органом власти публичных функций, а во вторую – обеспечить возможность участнику договора, не являющемуся властным, правомерно разрешать при помощи договора свои частные задачи. Нами уже указывалось, что несмотря на общую тенденцию к развитию теории административного договора, такая теория до настоящего времени не подкреплена соответствующими усилиями законодателя. В частности, до настоящего времени федеральным законодательством не установлен сколько-нибудь четкий перечень административных договоров, а также общий порядок их заключения (изменения и расторжения). Такая негативная ситуация вызывает предложения о принятии федерального закона об административных договорах, однако полноценный проект которого до настоящего времени не разработан .
В порядке частных предложений обращается внимание на необходимость закрепить в законе виды административных договоров, основываясь на нескольких основаниях для их классификации, а также на общих принципах договорного регулирования, а именно на диспозитивности правового регулирования (предусматривающей свободу договорных условий), автономии воли (чем обусловлена добровольность заключения подобных соглашений), принципиальном равноправии сторон и эквивалентном характере их взаимоотношений и взаимной ответственности. Безусловно, такие (общие для договорного права) принципы применительно к административным договорам должны действовать с определенными ограничениями (вытекающими из специфики административно-правового регулирования).
Ранее мы указывали, что в качестве одной из сторон административного договора всегда должно выступать государство в лице своих органов власти. Таким образом государственный властный субъект представляет собой обязательный атрибутивный признак административного договора, а такая особенность субъектного состава – один из важнейших признаков административного договора. Под государственно-властным субъектом понимается государственный орган (должностное лицо) или субъект с делегированными полномочиями (впрочем, отмечается, что последнее лицо не вполне соответствует определению государственного органа и соответственно не вполне подпадает под действие правила об обязательной стороне, всегда участвующей в рассматриваемых правоотношениях).
Виды административно-правовых договоров:
- Договоры между органами государственной власти и лицами, не наделенными властными полномочиями (договоры между органом исполнительной власти и учреждением здравоохранения)
- Договоры между соподчиненными органами исполнительной власти (договоры о делегировании полномочий)
- Договоры между органами исполнительной власти, не находящимися в соподчинении (договоры между высшими органами исполнительной власти субъектов)
Отличие административно-правового договора от гражданского договора. Главное отличие административно-правового договора от гражданско-правового заключается в том, что его участники находятся не в равном положении. Орган управления сохраняет властные полномочия, но при этом несет определенные обязанности перед своим контрагентом.
Поскольку для административного договора характерно его исполнение в рамках публично-правовой деятельности административного органа и в тесной связи с административным процессом, что предопределяет предмет административного договора как отношения, возможные не иначе как в связи с публично-правовой деятельностью в рамках полномочий административных органов, это в конечно итоге означает, что без контролирующего (надзорного) участия таких органов административное соглашение невозможно, поскольку административный договор всегда должен быть связан с властными полномочиями одной из сторон.
По мнению А.Н. Колокольцева, в рамках договора должен присутствовать орган государственной власти "в присущей ему атрибутике". Такой вывод основан на утверждении, что процесс реализации договора как обязанности или права должен осуществляться в соответствии с некоей процедурой, которая и определит, кому такое право должно быть и кому оно может быть предоставлено. Таким образом, автор считает, что обязательным в определении административного договора является наличие у субъекта административного права соответствующих властных полномочий, т.е. необязательно, чтобы таким субъектом были конкретные органы власти. Как внеотраслевой институт (обладающий общеправовой ценностью) и как фундаментальная общеправовая категория договор, таким образом, может быть применен в сфере как частного, так и публичного права. Применительно к административному праву заключенный в его рамках договор будет обладать рядом признаков, которые отвечают общим принципам договорного регулирования. Помимо этого, существуют и специальные признаки административного договора, вытекающие из его отраслевой специфики.
В части отличия административного договора от иных публично-правовых договоров, гражданско-правовых и трудовых контрактов от административных актов считается, что понятие публичного договора представляется более обширным в сравнении с административным договором. Н.С. Климкин указывает, что любой административный договор можно рассматривать как публичный, но не все договоры являющимися публичными , относятся к административным. В современном законодательстве еще не видна та четкая грань, которая разделяет административные договора от иных гражданско-правовых, по причине чего требованиями при их заключении руководствуются по общему правилу (по аналогии) как находящиеся в законодательстве гражданском, трудовом и т.д. Кроме этого привлекаются и законодательные акты, которые в публичной сфере также проявляются в процессе развития договорных отношений. При всей нестабильности административных договорных отношений нельзя не выделить договоры и соглашения о распределении полномочий между исполнительными органами власти субъектов РФ и органами федеральной исполнительной власти. Однако единой практики по заключению такого рода договоров до сегодняшнего дня не отрегулирована. Также не сформировано единого мнения о правовой природе такого рода договоров .

1.2 Административный договор в зарубежных странах: особенности и тенденции развития

Если обращаться к практике применения норм зарубежного законодательства об административных правонарушениях, то можно выделить ряд следующих принципов. Так, среди признаков, свойственных административно-деликтному законодательству стран Западной Европы и США, можно выделить отсутствие единого нормативно – правового акта, в котором интегрально представлена система административных деликтов, определения, связанного с трактованием административного правонарушения, а сами административно-деликтные нормы в большей своей части производны от уголовного законодательства. В государствах Восточной Европы и странах СНГ административно-деликтное законодательство систематизировано в нормативно-правовых актах (Кодексах и Законах), принятых в 90-х гг. XX в. .
Чаще всего они систематизируют нормы материального и процессуального отраслей права, раскрывают не только понятие административного правонарушения, но и их составы, а также цели и виды санкций при правоприменении инструментов воздействия. Принципы установления ответственности в большей мере относятся к процедуре применения юридической ответственности. Система принципов наложения административных взысканий представлена в Рекомендациях № R (91) 1* «Об административных санкциях», принятых Комитетом министров Совета Европы в 1991 г. В отношении применения административных санкций должны действовать следующие принципы:
- законность и необратимость действия закона во времени;
- наложение юридической ответственности единожды за одно правонарушение;
- разумные сроки при применении санкций административного права;
- обеспечение права субъекта на защиту своих интересов;
- завершение делопроизводства после принятия окончательного решения;
- обязанность публичного субъекта в сфере административного делопроизводства нести бремя доказывания;
- административный акт о применении санкции может быть обжалован в независимом суде .
В российской правоприменительной практике принципы установления административной ответственности условно можно подразделить на общие и специальные. К первой группе относят те, которые