Магистерская работа по государственному и муниципальному управлению на тему Совершенствование управления государственным имуществом на уровне субъекта Российской Федерации. Свердловская область

ВВЕДЕНИЕ


Актуальность темы. Российская Федерация – одна из стран с традиционно обширной государственной собственностью. Это связано с геополитической ситуацией и экономическими потребностями развития страны, в то время как особая важность государственной собственности обусловлена двумя основными факторами: во–первых, это доходная статья государственного бюджета; во–вторых, она может использоваться для непосредственного удовлетворения различных потребностей государства.
С 90–х годов XX века в управлении государственным имуществом в Российской Федерации произошли глубокие изменения. Основными факторами перемен являются, конечно, приватизация государственной собственности, появление частного сектора в экономике. Однако с 2004 года позиции государства в экономике укрепились. На сегодняшний день государство остается крупнейшим владельцем недвижимого и движимого имущества, а также природных ресурсов в России.
Вопросы, касающиеся управления общественным имуществом, важны и актуальны и составляют основу регулирования экономики всех промышленно развитых стран. В определенной степени именно право собственности государства используется для его прямого и косвенного воздействия на экономику страны в целом, а также для публичного оглашения важных функций в случае невозможности их исполнения на основе частной собственности. Поэтому стремление государства сохранить свое участие в крупнейших и важнейших предприятиях, которые напрямую влияют на условия хозяйственной деятельности практически всех хозяйствующих субъектов, является естественным. Традиционно государство берет в свои руки те объекты (предприятия, отрасли, проекты и т. д.), которые важны для общества, его стабильности и поступательного развития, но не являются привлекательными для частного капитала: капиталоемкие и, как правило, наукоемкие, наиболее важные для общества инвестиции, отдача от которых может быть только в отдаленном будущем; объекты социальной сферы, в том числе образование, фундаментальная наука; депрессивные объекты и, наконец, объекты, позволяющие государству контролировать ситуацию в экономике в целом.
В настоящее время экономическая политика страны предполагает более широкое вовлечение товаров Российской Федерации, ее субъектов и муниципалитетов в товарооборот. Однако нынешнее состояние этого вопроса характеризуется отсутствием опыта использования органами государственной власти возможностей влиять на экономические процессы путем сознательного распоряжения той частью национального богатства, которая находится в региональной собственности. Сложность регионального состава и структуры ИС, масштабы и региональная неоднородность ИС, неудовлетворительные финансовые результаты использования в последние годы делают очевидной необходимость изучения и совершенствования системы управления государственной собственностью в регионе. Важность проблемы эффективного управления имуществом также подчеркивается в «Прогнозе долгосрочного социально–экономического развития Российской Федерации на период до 2030 года», где повышение эффективности управления общественным имуществом определяется как определяющий момент устойчивого экономического развития. Все это говорит о том, что проблемы управления государственным имуществом, в том числе на региональном уровне, сегодня актуальны.
Государственная собственность играет важную роль не только в гражданском обороте в силу того, что позволяет государству действовать в различных правовых отношениях, но и оказывает непосредственное влияние на социально–экономическую, политическую и культурную сферы жизни. Имущество, принадлежащее государству, имеет особые характеристики и разные цели (природные ресурсы, полезные ископаемые, недвижимость, памятники культуры и т. д.), что требует дифференциации не только их правового статуса, но и управленческих решений, принимаемых в их отношении. Благосостояние общества и, следовательно, обеспечение и соблюдение прав и свобод граждан напрямую зависят от качества управления государственным имуществом на региональном уровне, что обусловлено системной ролью в современной экономике, позволяющей выполнять функции государства.
В то же время поверхностный анализ источников направления исследования позволяет сделать вывод, что эффективность управления государственным имуществом на региональном уровне не всегда соответствует ожиданиям, и существуют проблемы, которые необходимо решить в законодательстве и правоприменении. Поэтому необходимо рассмотреть вопросы, касающиеся управления общественным имуществом на региональном уровне, и найти эффективные и соответствующие решения.
Актуальность темы работы определяет ее цель – на основе комплексного исследования современного состояния системы управления государственным имуществом на региональном уровне и связанных с этим проблем, изучить концепцию и особенности управления государственным имуществом на уровне субъекта Российской Федерации, а также предложить мероприятия оптимизации стратегического планирования управления государственным имуществом на уровне субъекта Российской Федерации.
Для достижения поставленной цели следует решить следующие задачи:
–рассмотреть сущность и содержание методов планирования управления государственным имуществом на уровне региона;
–исследовать нормативно–правовые основы стратегического планирования управления государственным имуществом;
–дать характеристику деятельности Министерства по управлению государственным имуществом Свердловской области;
–провести оценку практики управления государственным имуществом в Свердловской области;
–проанализировать стратегию повышения эффективности планирования использования государственного имущества Свердловской области;
–рассчитать экономическую эффективность предложений.
Объектом исследования являются управленческие отношения, связанные с государственным имуществом в Свердловской области.
Предметом исследования является стратегическое планирование управления государственной собственностью в Свердловской области.
Методологической основой исследования является метод общенаучного диалектического познания, комплексный и системный анализ, синтез, а также метод сравнительного правоведения.
Теоретическую основу работы составили, монографии и различные научные статьи. Значительный вклад в изучение вопросов управления государственным имуществом на региональном уровне, а также повышение эффективности управления внесли такие российские ученые, как Г.Н. Миссии, А.А. Ануфриева, А.А. Батяев, А.С. Великих, С.Х. Братус, А.С. Гарматин,
С. П. Мозолин, А.П. Суханов и др.
Нормативно–правовой и эмпирической базой, фундаментом работ послужили положения Гражданского кодекса Российской Федерации, Земельного кодекса Российской Федерации, различные Федеральные законы (например, «О недрах», «О приватизации государственного и муниципального имущества», «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» и др.), указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации по отдельным вопросам, Постановление Правительства Свердловской области от 21.10.2013 № 1264–ПП «Об утверждении государственной программы Свердловской области «Повышение эффективности управления государственной собственностью Свердловской области до 2024 года», Постановление Правительства Свердловской области от 28.10.2021 № 735–ПП «Об утверждении Программы управления государственной собственностью Свердловской области и приватизации государственного имущества Свердловской области на 2022 год и плановый период 2023 и 2024 годов», другие нормативные и ведомственные правовые акты, а также информация с официальных сайтов государственных органов.
Также, было проведено два научных исследования государственного сектора. Основные результаты работы апробированы в рамках научно-практических конференций, в том числе:
- Статья на тему: «Стратегические приоритеты управления государственными активами в Свердловской области», опубликованная в сборнике тезисов Всероссийской научно-практической конференции «УПРАВЛЕНИЕ АКТИВАМИ – 2021», МГИМО, г. Москва, 15 декабря 2021 года;
- Статья на тему: «Планирование социально-экономического развития муниципального образования г. Екатеринбург», опубликованная в сборнике материалов V Всероссийской научно-практической конференции «Финансовые и правовые аспекты социально ориентированного инвестирования, УрГЭУ, г. Екатеринбург, 18 ноября 2021 года.
Практическая актуальность работы обусловлена необходимостью тщательного анализа характера системы управления государственным имуществом на региональном уровне, ее текущего состояния, выявления факторов и проблем, влияющих на эффективность управления государственным имуществом на региональном уровне, что позволит выявить проблемы и неточности в законодательстве.
Работа состоит из введения, трех глав основного текста, в совокупности содержащих шесть параграфов, заключения, а также списка использованных источников, состоящего из 65 наименований.








1 ТЕОРЕТИКО–МЕТОДИЧЕСКИЕ И ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИИЯ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ИМУЩЕСТВОМ НА УРОВНЕ СУБЪЕКТА РФ


1.1 СУЩНОСТЬ И СОДЕРЖАНИЕ МЕТОДОВ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ИМУЩЕСТВОМ НА УРОВНЕ РЕГИОНА


Основная функция государства в современной экономике заключается в создании условий для экономической деятельности экономических единиц. Эту функцию выполняет функционирование государства по следующим основным направлениям: управление макроэкономическими процессами; управление государственной собственностью и непосредственная хозяйственная деятельность.
При анализе характера, структуры, динамики и роли государственного сектора в экономике наблюдается отсутствие общей терминологии и разногласия в определении основных понятий. Это касается, прежде всего, трактовки соотношения понятий государственной собственности и государственного сектора. Существуют разные подходы к определению этих понятий как в отечественной, так и в зарубежной литературе.
В самом общем виде государственный сектор можно представить, как ряд элементов, связанных государственной собственностью и выполняющих свои функции для достижения целей, поставленных государством. В некоторых случаях критерии общественной полезности и общественной деятельности используются для определения объема государственного сектора экономики. Однако содержание этих критериев может измениться.
Некоторые авторы используют понятие государственной собственности для описания компаний, которые полностью или частично принадлежат государству (смешанная собственность), а в рамках государственного сектора – степень государственного вмешательства в экономическую жизнь. Этот подход рассматривает расширенную интерпретацию государственного сектора, который представляет собой набор экономических ресурсов, доступных государству. При этом ресурсы, которые контролирует государство – это не только организации, находящиеся в его владении, но и финансовые ресурсы государства, необходимые для выполнения возложенных на него функций. В первом случае речь идет об инвентаризации ресурсов, во втором – о потоке [11, с.55].
Другие авторы понимают под государственной собственностью все материальные и нематериальные блага, доступные государству, а под государственным сектором – ряд государственных организаций и учреждений или комплекс экономических объектов, которые полностью или частично принадлежат центральным и местным органам власти. Однако однозначно заявить об истинности какой–либо из этих точек зрения довольно сложно.
Анализ показывает, что категории государственного сектора и государственной собственности, хотя и частично совпадают, не идентичны.
В то же время в научных публикациях есть расширенная трактовка государственного сектора. Помимо экономических систем, осуществляющих экономическую деятельность, они охватывают все уровни законодательной и исполнительной власти, участвующие в управлении и регулировании экономики, а также финансовую систему, которая их обеспечивает. В этом случае функции государственного сектора в экономике отождествляются с функциями государства по регулированию экономики.
Стратегическое планирование в этой ситуации является залогом успешной работы организации в условиях рыночной экономики. Оно позволяет организации перейти от реактивного реагирования на изменения внутренней и внешней среды к проактивному реагированию, своевременно используя заранее накопленные ресурсы на наиболее перспективных направлениях экономической деятельности. Средства практической реализации управленческих решений, которые помогают добиваться поставленных целей, являются инструментами управления публичной собственностью. Среди инструментов управления выделяют две подгруппы, представленные на рисунке 1.









Рисунок 1 – Инструменты управления публичным имуществом
Источник: составлено автором
Действенное функционирование системы управления публичным имуществом может быть при наличии надежной и полных сведений о составе, структуре и состоянии некоторых ее объектов и их комплексов. С этой целью органы государственной власти и местные администрации делают нужные информационные системы и устанавливают порядок учета публичным имуществам. Основные методы управления государственным имуществом, которые позволяют органам государственной власти принимать обоснованные решения, представлены на рисунке 2.







Рисунок 2 – Основные методы управления государственным имуществом, позволяющие органам власти региона принимать обоснованные решения
Источник: составлено автором
Багатков С.А. отмечает, что, право государственной собственности в объективном смысле представляет собой совокупность правовых норм, которые, прежде всего, закрепляют и охраняют принадлежность материальных благ народу (населению, принадлежащему конкретной территории) в лице избранного им представительного органа государственной власти, а также устанавливающих порядок приобретения, использования и отчуждения государственного имущества. Современная экономика вошла в эпоху глобальной нестабильности, в этих условиях залогом успеха как никогда ранее является чёткое планирование действий и прогнозирование их последствий.
Первоначально термин стратегическое планирование был лишь в области военной мысли и определялся как искусство развёртывания войск в бою. В 50–х годах ХХ века термин стратегическое планирование переходит в сферу экономики и управления. Стратегическое планирование в экономике обобщило накопившийся к тому времени богатый теоретический и практический опыт многих учёных, предпринимателей, государственных и военных деятелей. Рассмотрим некоторые определения стратегического планирования, предлагаемые зарубежными и российскими учёными:
Игорь Ансофф выдвинул определение стратегического планирования как – формирование и направление процесса оптимального использования ресурсов на пути к достижению поставленной цели. Стратегическое планирование противопоставляется оперативному и относится главным образом к внешней среде, нежели к внутренней [34].
Гарольд Керцнер определял стратегическое планирование как процесс формулирования и принятия относительно будущего пути развития организации. Это процесс жизненно важен для выживания любой организации, поскольку обеспечивает её адаптацию к постоянно меняющемуся окружению, и применим ко всем уровням управления и всем типам организаций [20].
Питер Друкер даёт такое определение – стратегическое планирование процесс принятия текущих предпринимательских решений (связанных с высокими рисками) на систематической основе и с максимальным пониманием их вероятного будущего. Это процесс систематической организации усилий, необходимых для воплощения принятых решений в жизнь. Это оценка результатов этих решений по сравнению с исходными ожиданиями путём организованной обратной связи [18].
А.Т. Зуб определяет стратегическое планирование как процесс выявления трендов не только экономического развития организации, но и среды её существования. Среда понимается как сложная, структурированная система факторов, воздействующая на организацию и её конкурентов. Нестабильность среды при этом рассматривается как решающий фактор планирования. Такое планирование опирается на выявленные сильных и слабых сторон организации, благоприятные возможности предоставляемы переменами в окружении и угрозами со стороны конкурентов и социальных, политических, технологических и экономических факторов окружения [19].
Р.Ф. Шайбаков в конспекте лекции по «Стратегическому внутрифирменному планированию», которое является учебным пособием, рекомендованным к преподаванию в Уральском государственном экономическом университете, даёт своё определение стратегического планирования. Стратегическое планирование – это средство, обеспечивающее создания планов на длительный срок, дающее основу для принятия решений, обеспечивающее интеграцию целей и задач структурных, функциональных подразделений предприятия, является способом методического прогнозирования будущих проблем и возможностей организации [32].
Обобщив высказывания, можно выделить такие спорные определения стратегического планирования:
– определение стратегического планирования как процесса разработки некоего руководящего документа по управлению организацией на протяжении некоторого периода;
– отсутствие в определениях стратегического планирования таких понятий как «ресурсы» и «результаты»;
– противопоставление стратегическому планированию оперативного планированию;
– отсутствие общего мнения у авторов о взаимодействии организации с внутренней и внешней средой.
Сформулировав недостатки определений понятия «стратегическое планирование», предлагаю собственное определение стратегического планирования.
Стратегическое планирование – это деятельность по формированию внутри организации механизмов, воздействующих на её внутреннюю среду, таким образом, при котором результаты взаимодействия внутренней и внешних сред организации, позволяют ей максимально эффективно использовать изменяющуюся внешнюю среду. Где механизмы – это функциональные и линейные подразделения организации. Воздействия механизмов на внутреннюю среду организации осуществляются за счёт использования результатов оперативной деятельности организации как ресурсов для её стратегической деятельности. Внешняя среда организации является пространством для её развития в долгосрочный период.
Виды стратегического планирования. Различают два вида стратегического планирования.
Директивное планирование – процесс разработки планов, имеющих силу нормативных актов. Оно включает комплекс специальных мер по обеспечению выполнения разработанных планов, носящих обязательный характер, выполнение которых строго контролируется. Директивные планы носят адресный характер (направлены на конкретные подразделения организации), обязательны для всех исполнителей, при этом должностные лица несут персональную ответственность за невыполнение заданий плана.
Индикативное планирование – это процесс по созданию системы параметров (индикаторов), которые характеризуют реальную обстановку и параметры развития организации, и комплекса мер по воздействию на процессы, протекающие внутри организации, чтобы достичь указанные индикаторы [31].
Первый способ применялся в СССР, его положительной стороной является: мобилизация всех имеющихся ресурсов на выполнение поставленных задач. Этот метод с высокой вероятностью успеха позволяет решить некую узкую проблему в сжатые сроки, что можно проиллюстрировать успехами в индустриализации страны в 30–е годы прошлого века или послевоенной космической программой СССР. Однако у данного метода стратегического планирования есть недостатки. Главный недостаток заключается в отсутствии обратной связи в системе. План составляется одномоментно на длительный временной отрезок, изменения внешней среды учитываются достаточно слабо. Ещё одним недостатком метода является узкая направленность, где большая часть ресурсов народного хозяйства собирается на одном направлении или нескольких направлениях, в ущерб развития остальных отраслей экономики, что тоже отразилось в истории СССР.
Метод индикативного планирования во многом решает указанные выше проблемы. При индикативном планировании учёт изменения внешней среды поставлен на регулярную основу, стратегический план ежегодно корректируется с учётом изменений внешний среды и достигнутых результатов. Имеется несколько сценариев развития позволяющих перенаправлять усилия на наиболее перспективные направления. Индикативное планирование нацелено на сбалансированное развитие всех отраслей национальной экономики, выражающееся в достижении определённых значений индикаторов развития. Недостатками индикативного метода являются: сложная система управления и контроля реализации стратегических планов, малое количество ресурсов в каждой из отраслей экономики, необходимых для реализации возникающих задач и достижения поставленных целей.
Обобщив анализ методов стратегического планирования, можно заметить, что достоинство одного метода являются недостатками другого метода и наоборот. Следовательно, оба вида стратегического планирования являются взаимодополняющими. Директивный метод необходим при наличии дополнительных ресурсов для осуществления прорывного развития, а индикативный метод используется для планомерного развития в условиях стабильности.
Субъекты стратегического планирования. В исследованиях отечественных и зарубежных авторов, посвящённых стратегическому планированию, в качестве субъекта стратегического планирования подразумевается некая организационная структура внутри системы управления организацией, облечённая доверием руководства. Задачей данной структуры является в формировании руководящего документа, при реализации мероприятий, описанных в этом документе, организация должна достичь запланированных результатов.
Стратегическое планирование принято в Российской Федерации на вооружение на государственном уровне. Стратегическое планирование регулируется в России Федеральным законом № 172–ФЗ от 28 июня 2014 года. В этом нормативно–правовом документе принята указанная модель стратегического планирования. В соответствии с нормами этого закона стратегические планы – это руководящие документы, в обязательном порядке разрабатывающиеся на всех уровнях государственной власти, финальными властями и руководством государственных предприятий. Стратегический план, разработанный вышестоящим органом, является ориентиром для разработки плана на нижестоящем уровне.
Применение данной модели является не верным, так как в ней разделяются и противопоставляются механизмы планирования и реализации стратегического планов, а также заменяется формальной стороной реальные действия по стратегическому планированию. Отсюда следует, что субъектами стратегического планирования должны выступать руководство организации, менеджмент линейных и функциональных подразделений.
Объект и предмет стратегического планирования. При анализе объектов стратегического планирования, можно выделить два уровня стратегического планирования: макроуровень – уровень государства в целом, уровень отдельных регионов, международный уровень и микроуровень – уровень коммерческих и некоммерческих организаций.