Магистерская работа по Государственное и муниципальное управление (ГМУ) на тему Организация государственных закупок в условиях действия Федерального закона №44-ФЗ (на примере ГУП "Петербургский метрополитен")

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы. Переход России на новые условия хозяйствования и управление экономикой с использованием конкурентных механизмов и максимальной вовлеченности предпринимательских структур во взаимодействие с органами власти на всех уровнях сформировал необходимость оптимизации процессов организации закупок товаров и услуг для своих нужд.
Более того, кризисное состояние экономики, снижение объемов финансирования бюджетов заставляет обратить внимание на новые источники повышения эффективности управления на муниципальном уровне, совершенствования процесса закупок товаров и услуг для учреждений социальной сферы, муниципальных транспортных предприятий с учетом особенностей и ограниченности их финансового потенциала.
Современный этап развития контрактных отношений в России связан с поиском новых методов управления, способных обеспечить рациональное и эффективное расходование бюджетных средств.
Организация государственных закупок является сложным процессом. Ввиду своей новизны и многообразия сфер применения сталкивается с множеством проблем реализации. Особенно сложно решать данные проблемы регионам и организациям, которые не обладают необходимым спектром информации о повышении эффективности закупок. Новый Федеральный закон Российской Федерации от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» представляет собой детальное описание и регламентацию процесса закупок. Однако, с точки зрения его практического применения и оценки эффективности пока сложно найти информацию. В связи с этим такое исследование представляет существенный научный интерес и обосновывает новизну данного исследования.
Ввиду этого представляется важным провести детальный анализ процесса организации государственных закупок (в частности на примере ГУП «Петербургский метрополитен»), выявить его проблемные места и предложить рекомендации по совершенствованию.
В данной организации механизм государственных закупок только начал внедряться, что предполагает необходимость его координации и совершенствования.
Степень научной разработанности проблемы. Проблемы управления системой закупок для государственных нужд, анализ специфики рынка государственных закупок раскрываются в трудах множества ученых и практиков, что обусловлено интересом к нимне только со стороны научного сообщества, но и государственных деятелей, руководителей органов государственной и муниципальной власти, практиков и теоретиков государственного и муниципального управления. В работе использованы работы Л.В. Андреевой, Архалович О.В., Н.М. Баскаковой, В.Е. Белова, А.Б.Золотаревой, С.С. Мартивосян, Н.В. Нестерова, В. Саакян, Е.С.Сафокиной, Серовой О.А., А.Р. Сидорович и других.
Объектом выпускной квалификационной работы в данном случае выступает сфера государственных закупок для муниципальных нужд.
Предметом исследования является процесс управления организацией государственных закупок для муниципальных нужд.
Исходя из вышеизложенного, цель настоящей работы – разработка рекомендаций по совершенствованию системы организации государственных закупок в условиях действия Федерального закона №44-ФЗ (на примере ГУП «Петербургский метрополитен».
Для достижения заявленной цели необходимо последовательно решить следующие задачи:
- изучить специфику рынка государственных закупок;
- выявить особенности нормативно-правовых обеспечений системы государственных и муниципальных закупок в РФ;
- определить особенности организации государственных закупок на государственных и муниципальных предприятиях;
- осуществить анализ экономических и финансовых показателей деятельности ГУП "Петербургский метрополитен",
- исследовать организацию госзакупок в ГУП «Петербургский метрополитен»,
- провести анализ эффективности организации госзакупок в ГУП «Петербургский метрополитен»;
- определить направления изменения организации госзаказов в ГУП «Петербургский метрополитен» в связи выходом Закона № 44-ФЗ,
- разработать локальный регламент организации государственных закупок в ГУП «Петербургский метрополитен»,
- осуществить социально-экономическую оценку эффективности внедрения предлагаемых изменений.
Методологическую основу исследования составляют такие инструменты, как анализ нормативно-правовых актов, международной и российской литературы, системный анализ данных, синтез, индукция, дедукция, сравнительно-правовой метод, метод аналогий и метод обобщений.
Использование вышеназванных методов не исключает, в отдельных случаях, возможности простого изложения фактов в качестве необходимой аргументации, имеющей доказательственное значение и выявляющей особенности исследуемой проблемы.
Правовую основу исследования составляют Гражданский кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон Российской Федерации от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», Федеральный закон Российской Федерации от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», Федеральный закон Российской Федерации от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции», а также Постановления Правительства Российской Федерации:
- от 18.05.2015 № 476 «Об утверждении общих требований к порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании в сфере закупок, содержанию указанных актов и обеспечению их исполнения»;
- от 19.05.2015 № 479 «Об утверждении требований к порядку разработки и принятия правовых актов о нормировании в сфере закупок для обеспечения федеральных нужд, содержанию указанных актов и обеспечению их исполнения»;
- от 13.10.2014 г. № 1047 «Об общих требованиях к определению нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов».
Структура работы обусловлена поставленными в работе задачами и включает введение, три главы, заключение и библиографический список литературы.
 
1 ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ЗАКУПОК В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1.1 Понятие и сущность государственных закупок


Сфера государственных и муниципальных закупок в России в настоящий период находится в стадии становления, что обусловливает активное развитие ее нормативно-правовой и методической базы, а также показателей оценки эффективности применения ее инструментов и механизмов в деятельности государственных предприятий.
На протяжении длительного времени до внедрения системы муниципальных закупок процессы обеспечения муниципальных нужд товарами и услугами осуществлялся на договорной основе без объявления конкурсов и тендеров, что зачастую приводило к неэффективному использованию бюджетных средств, принятию коррупционных решений, лоббированию интересов некоторых субъектов управления. Заказы муниципальных учреждений были доступны только «аффилированным» субъектам предпринимательской деятельности, что изначально отвергало принцип конкуренции в данной сфере [29, с.58].
Начиная с 2010 года, стала формироваться основа для решения данной проблемы и разрабатываться соответствующие законопроекты. Пришло осознание того, что сфера закупок - важная область обеспечения государственных и муниципальных нужд. В данной сфере нужен не только четкий контроль, но и полная регламентация всех процессов взаимодействия субъектов, методическое обоснование нормативов закупок, создание максимальных условий для конкуренции между поставщиками, открытости процедур отбора поставщиков.
Все взаимоотношения между исполнителями и заказчиками, относящимися как к муниципальным, так и к государственным субъектам регулируются одним ФЗ №44 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», однако непосредственно оплата закупок на региональном уровне осуществляется из регионального бюджета, а муниципальных и из местного бюджета. Это во многом определяет специфику организации закупок и масштабы полномочий по использованию бюджетов руководителями органов власти, принимающих решение по закупкам.
Согласно ст. 3 ФЗ №44-ФЗ «закупка товара, работы, услуги для обеспечения государственных или муниципальных нужд (далее - закупка) - совокупность действий, осуществляемых в установленном настоящим Федеральным законом порядке заказчиком и направленных на обеспечение государственных нужд.
Закупка начинается с определения поставщика (подрядчика, исполнителя) и завершается исполнением обязательств сторонами контракта. В случае, если в соответствии с настоящим Федеральным законом не предусмотрено размещение извещения об осуществлении закупки или направление приглашения принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), закупка начинается с заключения контракта и завершается исполнением обязательств сторонами контракта [6].
Следует отметить, что государственные и муниципальные предприятия в современных условиях особенно заинтересованы в применении и оптимизации закупок, так как это позволяет им существенно экономить собственные бюджетные средства и обеспечить более эффективное планирование расходования средств на выполнение своих задач. Для предприятий социальной направленности, к которым относятся и транспортные предприятия, данный аспект чрезвычайно важен, так как инвестирование муниципалитетом не всегда осуществляется в достаточном объеме и при нестабильной экономической ситуации не позволяет решать поставленные цели и задачи.
1.3 Особенности организации государственных закупок на муниципальном уровне (современный механизм)


Для понимания заявленной темы необходимо определить, какими способами и при помощи каких механизмов осуществляется непосредственно деятельность заказчиков в рамках планирования.
Методика планирования является ключевым элементом и заслуживает более детального изучения. Перед заказчиком возникает глобальная проблема — «как планировать свои закупки?». В теории планирования выделяются такие методы, как [41]:
- программно-целевой;
- балансовый;
- нормативный;
- вариантный.
Все эти методы интегрируются в систему планирования государственных закупок.
В законодательстве о контрактной системе муниципальных закупок предусмотрена разработка планов-графиков с государственными заказчиками, предназначенных для агрегирования информации об объеме, способах торгов, стоимости планируемых закупок и т.п. Однако в практической деятельности этого оказалось недостаточно и в Закон введена регламентация нормирования этапов планирования.
Одним из основных направлений реформирования муниципальных закупок, является электронизация муниципального заказа. В Национальном плане противодействия коррупции, утвержденном Президентом РФ 31 июля 2008 года, содержится поручение Правительству РФ: «…предусмотреть разработку и финансирование мероприятий по созданию и использованию инновационных технологий государственного управления и администрирования, повышающих объективность и обеспечивающих прозрачность управленческих процессов, в частности, по осуществлению перехода на электронные торги в режиме онлайн при реализации имущества, подлежащего конфискации, конкурсной массы предприятий-банкротов и при закупках для государственных и муниципальных нужд...»[15].
Таким образом, изменения в законодательстве об организации муниципальных закупок привнесли новые механизмы оптимизации и организационного обеспечения данного процесса, в основном направленные на более детальное нормирование и планирование закупок [47].
Методы оценки эффективности правил нормирования можно разделить на три группы:
- методы оценки эффективности законодательных норм,
- методы оценки эффективности регламентов нормирования,
- экономические методы оценки эффективности применения нормирования в закупках.
В первую очередь необходимо определить эффективность разработанных актов о нормировании и соответствии их норм сущности и целям нормирования. Например, муниципальный акт о нормировании в сфере закупок может содержать нормативные затраты на обеспечение функций муниципальных заказчиков.
Нормативные затраты на обеспечение функций муниципальных заказчиков формируются, в том числе, на основе данных о количестве сотрудников, участвующих в выполнении функции муниципальных заказчиков, номенклатуры и количества товаров, работ, услуг, необходимых для выполнения функций муниципальных заказчиков. Формирование нормативных затрат на обеспечение функций заказчиков осуществляется с учетом планируемого количества конечных потребителей на очередной финансовый год в случае, если объем затрат заказчиков на выполнение функции зависит от количества конечных потребителей.
Муниципальный акт о нормировании в сфере закупок должен содержать положение об ответственности должностных лиц муниципального заказчика за неисполнение требований, содержащихся в указанном акте
Одним из показателей, используемых в целях оценки эффективности законодательства, регулирующего закупки для государственных и муниципальных нужд, является размер снижения начальной (максимальной) цены контракта в результате проведения конкурентных процедур. В рамках исследования указанный показатель был определен в разрезе способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя).
Согласно статистическим данным наибольший процент снижения достигается по результатам проведения запроса котировок: 15,32% при осуществлении закупок для государственных нужд и 12,13% при осуществлении закупок для муниципальных нужд.
Муниципальные закупки в части снижения начальной (максимальной) цены контракта при проведении открытого конкурса, конкурса с ограниченным участием, закрытого конкурса и электронного аукциона оказались более эффективными, особенно при проведении открытого конкурса и электронного аукциона.
Средний размер снижения при осуществлении закупок для муниципальных и государственных нужд соответственно составил: при проведении открытого конкурса - 9,11% против 4,16%, при проведении электронного аукциона – 9,67% против 7,98%. При этом двухэтапные конкурсы, проводимые для государственных нужд, оказались в части оцениваемого параметра более эффективными, чем для муниципальных нужд – 6,39% против 2,06%.
Как уже было отмечено, с точки зрения размера снижения начальной (максимальной) цены контракта в результате проведения конкурентных процедур наиболее эффективной процедурой показал себя запрос котировок.
В формулах расчета нормативных затрат на товары, работы услуги, предусмотренных Требованиями, утвержденными постановлением Правительства РФ от 20.10.2014 г. № 1084, используются количественные и ценовые показатели товаров, работ, услуг. При этом формулы не увязаны с требованиями к количеству, качеству, потребительским свойствам, и иным характеристикам товаров, работ, услуг, а также предельными ценами товаров, работ, услуг. В то время как ценовые показатели совершенно определенно зависят от требований к качеству и потребительским свойствам товаров, работ, услуг.
Согласно действующим требованиям законодательства Федеральный государственный орган определяет единый для всех подведомственных получателей бюджетных средств расчет затрат по каждому виду (входящим в вид группам нормативных затрат или по отдельным затратам на приобретение товаров, работ, услуг) и вправе определить нормативы цены и нормативы количества индивидуально для каждого подведомственного получателя бюджетных средств (группы подведомственных получателей бюджетных средств).
Учитывая необходимость в определенных случаях производить корректировку нормативов цены и количества, порядок расчета нормативных затрат должен определяться в рамках ведомственного акта (приказ федерального государственного органа), а непосредственно сами нормативы утверждаются уполномоченным должностным лицом указанного органа (гриф «Утверждаю»). Данный подход позволяет актуализировать нормативы цены к началу очередного бюджетного процесса.
При определении нормативов количества необходимо учитывать, что нормативные затраты применяются для обоснования объекта закупки, соответственно, превышение фактического количества товаров, работ и услуг над их нормативным количеством не позволит обосновать закупку при включении в план закупок и, следовательно, ее осуществить [41].
Использование ведомственных актов в процессе составления проекта федерального бюджета позволит:
- повысить прозрачность обоснования бюджетных ассигнований на закупки для государственных нужд;
- снизить вероятность необоснованного завышения объема бюджетных ассигнований на закупку товаров, работ, услуг.
Все это в конечном счете создает условия для повышения эффективности расходов федерального бюджета.
Упоминание об эффективности осуществления закупок появляется уже в ст. 1 Закона о контрактной системе, в которой указываются цели применения Закона, одной из которых является повышение эффективности осуществления закупок товаров, работ, услуг.
Несмотря на то что данная цель была установлена в том числе и в Федеральном законе от 21 июля 2005 г. N 94 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», Закон о контрактной системе для реализации данной цели устанавливает принципы контрактной системы в сфере закупок, среди которых немаловажное значение имеет принцип эффективности.
Согласно данным приложения 1 данные о размещение на официальном сайте правового акта, утверждающего нормативные затраты по федеральным государственным органам и внебюджетным фондам, далеко не все министерства и ведомства (только 40 из 64) размещают необходимую информацию о нормировании, что противоречит требованиям действующего законодательства [19, 36].
Таким образом, очевидной становится проблема о незаконном не информировании заинтересованных лиц в нормативных затратах по федеральным государственным органам и внебюджетным фондам.
Таким образом, выявлен потенциал для совершенствования законодательства и практики нормирования в области государственных и муниципальных закупок.
В отличие от зарубежной практики, где основным барьером для входа на рынок государственного и муниципального заказа является широко применяемая процедура предварительной квалификации, в российских условиях присутствуют жесткие финансовые требования, включая необходимость предоставления обеспечения заявки и контракта при участии в аукционах и конкурсах и в большинстве случаев отсутствие авансовых платежей по контрактам [27. 124].
Именно поэтому в рамках антикризисных мероприятий принято Постановление Правительства РФ от 06.03.2015 №199 «О случаях и условиях, при которых в 2015 году заказчик вправе не устанавливать требование обеспечения исполнения контракта в извещении об осуществлении закупки и (или) проекте контракта», закрепляющее право заказчика не устанавливать требование обеспечения исполнения контракта при проведении конкурсов, электронных аукционов, запросов предложений, в которых участниками закупок являются только субъекты малого предпринимательства и социально ориентированные некоммерческие организации.
Таким образом, в зарубежных странах практика муниципальных закупок демонстрирует более высокий уровень организации всех процессов взаимодействия субъектов закупок и обеспечения их интересов. Более детально осуществлено распределение полномочий и ответственности на разных уровнях власти относительно обеспечения закупок для нужд государственных и муниципальных учреждений. Данный опыт интересен для российских условий и представляется целесообразным адаптировать некоторые его элементы.
Зарубежный опыт муниципальных закупок представляет положительный образец для формирования и развития многих процессов организации работы органов местной власти с муниципальными заказами и повышения эффективности использования муниципальных бюджетов, а также решения социальных задач территории.
Таким образом, в данной главе определено, что муниципальные закупки – это важный аспект повышения качества выполнения муниципальных заказов с учетом интересов местного населения и объективного выбора исполнителей и поставщиков.
Также определено, что планирование государственных закупок – это сложный и объективно необходимый процесс, направленный на обеспечение высокого качества закупаемых товаров и услуг, обеспечение регламентации всех этапов закупок и объективности принятия решений, а также исключение дискриминации их поставщиков и производителей.