Совершенствование системы управления культуры на муниципальном уровне на примере Республики Саха (Якутия)

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Культура России исторически является одним из приоритетов государственной политики. Перед страной стоит задача проведения экономической и социальной модернизации на фоне сложной международной обстановки. В этих условиях готовность России ответить на разнообразные вызовы современного мира во многом зависит от состояния общества, его морального духа, сплоченности и устойчивости.
Основной целью государственной культурной политики является формирование гармонично развитой личности и укрепление единства российского общества. В основу государственной культурной политики положены зафиксированные в Конституции Российской Федерации гражданские свободы и права, обязанности и ответственность граждан и государства.
Государственная культурная политика является одним из определяющих условий укрепления и обеспечения национальной безопасности в условиях сохранения серьезных угроз для традиционных российских духовно-нравственных ценностей, для сохранения и развития общероссийской идентичности народов Российской Федерации, для культурного наследия и культурной и исторической памяти.
Проблемы состояния и развития сферы культуры в реформируемом обществе нашли отражения во многих научных изданиях. Кубышкина О.П. отмечает, что «Культура - эффективный ускоритель социального прогресса, важнейшее средство всестороннего развития личности и в этом качестве она является демократическим инструментом государственного регулирования развития общества» [5]. Для оценки эффективности реализуемой культурной политики в регионе органы государственной власти и органы местного самоуправления отслеживают ряд индикаторов, например, уровень фактической обеспеченности населения услугами организаций культуры (библиотек, театров, клубов и учреждений клубного типа, цирков, парков культуры и отдыха и других) [4].
Роль и значение сферы культуры, особенности региональной политики в области культуры, обоснование важности сферы культуры как фактора развития региона рассматривали в своих работах Ионин Л.Г., Тульчин-ский Л.Г., Сарычева П.В. [1, 2, 6]. Проблемы управления сферой культуры на уровне регионов и муниципальных образований нашли отражение в работах ученых Фиглина Л. А., Мурзиной И.Я., Камировой А.Н., Мошкина С.В., Скульмовской Л.Г. [7, 8, 9, 10, И].
Мирзоев Г.М. в своей работе приходит к следующему выводу, с которым трудно не согласиться: «Необходимо выработать и реализовать такие формы [государственной] поддержки, которые позволят жителям малых и средних городов, сельских поселений посещать спектакли, концерты и выставки, получить возможность доступа к лучшим образцам профессионального искусства» [12]. Иными словами, есть необходимость организовать условия для устранения резких различий уровней культурного развития регионов в нашей стране, чтобы обеспечить для жителей в равной степени доступ к достижениям культуры и духовным ценностям. Вместе с тем культурные потребности населения, этнокультурные, национальные и территориальные отличительные черты местных народов имеют большое значение и их следует учитывать.
Важность проведения взвешенной и разумной культурной политики в регионе продиктована прежде всего заботой о культурном обслуживании и удовлетворении культурных потребностей населения. Вместе с тем решать эти задачи невозможно в отрыве от экономических, социальных и политических условий. Разработка и реализация культурной политики - наиболее важные функции органов государственной власти в стране и в регионе.
Мурзина И.Я. рассматривает культурную политику как комплекс целенаправленных действий, направленных на создание новых, сохранение, воспроизводство и трансляцию достижений и ценностей культуры с учетом роли и места культуры в жизни общества, материальных и финансовых возможностей [8]. Разумеется, региональная культурная политика формируется в соответствии с политикой государства в области культурного развития, стратегических приоритетов и принципов деятельности государства в области культуры.
Вместе с тем, по мнению Бурлака С.Н. и Вилачевой М.Н., «..по-прежнему недооценивается роль культуры в решении социально-экономических вопросов, в повышении качества жизни населения..» [13].
Процесс управления сферой культуры в регионе традиционно связан с постоянными специфическими проблемами и трудностями, обусловленными прежде всего сложившейся системой финансирования отрасли. В первую очередь это недостаток средств для поддержания существующих и строительства новых объектов и учреждений культуры, для повышения качества культурного обслуживания населения. Кроме того, отмечается недостаточный уровень ассортимента и качества предлагаемых культурных услуг, особенно в малых городах и сельских территориях. Велик износ материально-технической базы досуговых развлекательных учреждений - музеев, театров, киноконцертных залов и библиотек. Состояние учреждений - один из индикаторов состояния культуры в целом. Несмотря на социальную направленность бюджетов регионов, довольно низким остается уровень финансирования этой сферы. Как известно, меценатство и благотворительность в нашей стране развиты слабо, а частные учреждения культуры не восполняют в полной мере недостаток государственной и муниципальной инфраструктуры.
С другой стороны, как показывают исследования и опросы общественного мнения, низкая платежеспособность населения снижает доступ к культурному богатству общества и негативно сказывается на работе учреждений культуры. В связи с тем, что сфера культуры непосредственно влияет на экономическую и политическую ситуацию в стране и регионе, управление и разработка государственной и региональной политики в области культуры приобретает большую значимость и актуальность.
Цель исследования – изучить и проанализировать совершенствование системы государственного управления сферой культуры на региональном уровне (на примере Республики Саха Якутия).
Задачи исследования:
1) изучить теоретические основы государственного и муниципального управления сферой культуры;
2) совершить анализ направления развития социально-культурной сферы на региональном уровне в России;
3) предложить пути совершенствования системы управления сферой культуры в регионе.
Объект исследования – Республика САХА (ЯКУТИЯ).
Предмет исследования – совершенствование системы управления культуры на муниципальном уровне.
Работа по структуре состоит из введения, трех глав основного текста, заключения и списка использованных источников.
 
1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ СФЕРОЙ КУЛЬТУРЫ

1.1 Культура как объект государственного и муниципального управления

«Культура представляет собой особый духовный компонент человеческой деятельности, условие всей системы деятельности, которая может обеспечить разные стороны жизни человека» [11]. Кроме того, сфера культуры может быть представлена как сфера деятельности, в рамках которой осуществляется деятельность организаций независимо от их ведомственной и отраслевой принадлежности, а также отдельных творческих личностей, создающих материальные и нематериальные блага, отвечающие определенным духовно-досуговым потребностям человека, как общественным, так и личным. Она характеризуется как сеть различных субъектов, осуществляющих и регулирующих различные культурные мероприятия и реализующих в них свои интересы. Отличительной особенностью деятельности, осуществляемой в области культуры, в первую очередь является свойство непосредственного влияния на духовное состояние человека. Эта область, воспроизводящая качественный человеческий ресурс для общества [12]. Чем выше образовательный и культурный уровень населения, тем выше экономический и, значит, социальный государственный уровень. В контексте современных направлений культуру следует рассматривать как ресурс новой экономики, источник нового мышления. «Культурная деятельность – деятельность по сохранению, созданию, распространению и освоению культурных ценностей» [12]. Следует отметить, что деятельность в области культуры — это широкое понятие по сравнению с экономической деятельностью, и, учитывая возможность его публичного признания, оно имеет не экономический, а социально-экономический характер [12].
Культурная деятельность может осуществляться в процессе социального разделения труда и прямого обмена ее продуктами – это экономический аспект, либо существовать самостоятельно в виде самоцели людей с определенными духовно-эстетическими установками – это социальный аспект. «Государственная культурная политика – это сознательная целенаправленная деятельность людей, связанная с достижением целей, востребованных обществом, в области культуры, посредством соответствующих мер, механизмов и действий» [12]. Эффективная реализация государственной культурной политики является важным направлением деятельности государства, которое во многом определяет комфортность проживания на определенной территории. Право на участие в культурной деятельности и пользование учреждениями культуры, а также доступ к культурным ценностям каждого гражданина Российской Федерации гарантированы Конституцией Российской Федерации (статья 44). Закон Российской Федерации «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» стал первым «отраслевым» законом и положил основы для формирования законодательства в сфере культуры.
Одним из наиболее эффективных механизмов реализации государственной культурной политики является разработка и последующая реализация целевых программ. Целевые программы являются, в первую очередь, инструментом регулирования и управления стратегией экономического, социального и научно-технического развития, формой хозяйственной деятельности, а также способом концентрации ресурсов для решения неотложных первоочередных проблем и задач. Реализация программ обеспечивает достижение поставленных целей наиболее эффективными способами и в установленные сроки. Культурная политика должна постоянно совершенствоваться. Однако отметим, что во всех странах она находится на разном уровне. Поэтому каждое государство определяет для себя собственную модель осуществления культурной политики [6]: На основании распределения денежных средств:
а) Государство – вдохновитель. В рамках данной модели государство не вмешивается в культурную деятельность, но путем предоставления налоговых льгот стимулирует денежное финансирование культуры отдельными лицами и организациями. Государственный бюджет участвует в финансировании культуры не напрямую, получая при этом меньше налоговых средств.
б) Государство – патрон. В рамках данной системы государство финансирует работу организаций, осуществляющих свою деятельность в области культуры путем управления по принципу «на расстоянии вытянутой руки». Государство только устанавливает общий уровень поддержки культурной деятельности посредством выделения соответствующих денежных средств из бюджета. Классическим примером такого государства является Соединенное Королевство Великобритании.
в) Государство – инженер. В рамках данной системы государственное финансирование организаций сферы культуры направлено на образование и эстетическое воспитание населения.
г) Государство – архитектор. Так же, как и государство «инженер», здесь поддерживается культура через специализированные государственные организации – Министерства или отделы культуры. Чиновники принимают решение о денежных субсидиях, их направления и размерах.
В рамках данной модели культура финансируется согласно социальным стандартам. Таким образом, если применять данную типологию для классификации России, то ее можно отнести к модели – государство-инженер. (Постоянная поддержка культуры со стороны государства, государственное финансирование – составляют основу государственных гарантий, направленных на сохранение и развитие культурного наследия страны). По всему комплексу управленческих, организационных и финансовых мер управления:
а) Либеральная модель, при которой:
 государство не может вторгаться в автономную сферу культуры;
 рынок культурных ценностей выполняет важные задачи;
 система денежного финансирования в основном проводится через специальную систему частных фондов, систему государственного финансирования. (Пример такой системы – модель «вытянутой руки» в Америки).
б) Частично-государственная модель.  часть государственных обязанностей делегируется конкретному органу управления (к примеру, коллегиальному или художественному органу;
 демократизация культуры. (Примером такой модели является культурная политика Ирландии, Великобритании)
в) Бюрократическо-просветительская / социалистическая модель Политический, финансовый и идеологический абсолютизм государства над культурой. (Пример такой модели: культурная политика Советского Союза, в настоящее время – политика Китая и Северной Кореи.)
г) Престижно-просветительская / национальная модель
 На государство возлагается ответственность за развитие в обществе культурных ценностей и повышения их престижа.
 Первоочередным направлением представляется развитие национальной культуры и ограничение воздействия массовой культуры остальных стран. (Примером такой модели является культурная политика Франции.)
д) Национальная модель эмансипации Первоочередное направление – возрождение, сохранение и развитие самобытной культуры, которая в прежние времена стремительно подавлялась (пример национальной модели эмансипации – бывшие колонии или страны при тоталитарном режиме; (пример данной модели: культурная политика Африки.)
е) Культурная политика переходного периода
 создана в обществе, где ранее действовал тоталитарный режим.
 иногда государство целиком снимает с себя ответственность за достижение определенных целей (например, в Санкт-Петербурге приблизительно 50% населения вообще не посещают театр). (Пример: культурная политика России.)
Востряков Л.Е. [3] отметил 4 модели культурной политики, которые применяются в разных странах и представляют различные сценарии развития. Важность представляет то, что главным показателем для разделения таких моделей служит принцип денежного финансирования именно культурной сферы, а не политические основания. Рассмотрим эти 4 модели подробнее.
1. Американская модель: роль государства в культурной сфере здесь проявляется крайне слабо. Большая часть финансирования направлена от частных спонсоров, различных фондов, и частных лиц.
2. Модель децентрализации (такая модель сегодня действует в Германии): бюджетное финансирование производится местными и региональными властями. Центр, лишенный министерства, имеет свои ограниченные компетенции в культурной сфере. Политика в культурной сфере поддерживается на законодательном уровне. При этом осуществляется частное финансирование на уровне с общественным и государственным.
3. Модель, действующая в Великобритании, Канаде и скандинавских странах. Данная модель основывается на так называемом принципе «вытянутой руки», в соответствии с которым правительство, устанавливает общий размер дотаций на сферу культуры и не принимает никакого участия в их распределении. Такая функция производится независимыми административными службами, которые отдают правомочия по распределению средств специальным экспертам и комитетам. Данная система предназначена для того, чтобы «держать политиков и бюрократов на расстоянии «длины руки» от работы с денежными средствами, по их распределению, а также ограждать учреждения сферы искусства от цензуры и политического давления [4]. Также особую важность представляет такой момент, что при полной независимости экспертов от государства для них не предназначается никакого вознаграждения за проделанную работу. Но все же для них данная деятельность и без того представляет почетную миссию. В связи с тем, что позиция каждого члена Совета приобретает публичных характер, исключаются все скрытые махинации: своя репутация всегда дороже. Данная система распределения денежных средств не исключает, а, напротив, предполагает предоставление возможности денежного финансирования культурных проектов, программ и отдельных коллективов организациями и частными лицами, чье решение не может критиковаться, в связи с тем, что здесь речь идет о собственных денежных средствах. Этакая модель лучше всего подходит для России. По крайней мере, в этом убеждены западные эксперты [4].
4. Модель, которая отмечена в докладе Европейской группой экспертов, «основана на действие сильной администрации в сфере культуры на централизованном уровне, администрации, которая помимо своих прямых расходов, направляемых на поддержку культурного развития, имеет и особую мотивирующую роль и направляет силы в работе всех партнеров, принимающих участие в культурной жизни. Данный орган является особым катализатором, он учитывает концепции создателей культурной программы. Распределение денежного финансирования происходит в непроизвольном порядке чиновниками, а на основе мнений, которые представлены специальными экспертами и комиссиями» [5]. Но все же данная модель в качестве основы для страны не была выбрана. Также необходимо понимать, что это часто только формально провозглашенные принципы, которые на самом деле в реальной практике сильно корректируются неформальными основами [6]. Таким образом, можно сделать вывод, что культурная политика России должна развиваться по собственному принципу, учитывая лишь некоторые положительные стороны зарубежного опыта в реализации культурной политики, поскольку в российской действительности многие принципы зарубежной политики работать не будут, поэтому необходимо сформировать собственный опыт реализации культурной политики.
Термин «сфера культуры» достаточно часто используется как на страницах печати, так и в устных выступлениях и высказываниях в средствах массовой информации. Следует заметить, что «сфера культуры» изучается не только учеными-экономистами, но и библиотековедами, культурологами, политологами и др. При этом, отсутствие четкого представления о содержании данного понятия приводит к разночтениям и не позволяет оперативно использовать и трактовать определение «сферы культуры», состав ее элементов, источники ее финансирования. Отсутствие четкого представления о составе «сферы культуры» и роли ее учреждений в процессе общественного воспроизводства, не только ограничивает представление о значимости данной сферы в экономике и обществе, но и сужает представление об источниках и инструментах финансирования учреждений данной сферы.
Анализ последних исследований и публикаций, в которых рассматривались аспекты этой проблемы и на которых обосновывается автор; выделение неразрешенных раньше частей общей проблемы. Так, в проекте доклада Министерства культуры Российской Федерации, дана лишь классификация учреждений сферы культуры, хотя само понятие «сфера культуры» часто используется в официальных документах Министерства [1]. Состав «сферы культуры» Российской Федерации по перечню подведомственных Министерству культуры РФ учреждений, как показал проведенный анализ, существенно отличается от представления данной сферы в докладе Минкультуры [2]. Гришин А.И. в своей научной работе дает экономическое определение сферы культуры, при этом, не определяя состав данной сферы [3]. Гнедовский М. выделяет четыре крупных сектора экономики культуры по типу собственности [4]. Новотный О. и Фишер Я. дают определение «сферы культуры» как в широком, так и в узком смысле, указывая на объемность данного понятия, и представляя его как «совокупность отраслей культуры, образования, науки и т.д.» [5]. Барсук В.Л. группирует виды культурной деятельности по учреждениям культуры, в которых эта деятельность осуществляется [6]. Родионов В.Г. выделяет структурные уровни сферы культуры, позволяя достаточно широко представить данную систему [7]
Культура современной России выступает неотъемлемой частью общемировой культуры. В основе ее развития лежат новые тенденцией, на которые оказывают влияние глобализационные и интеграционные процессы. Сейчас проблемы современной культуры в России приобретают первостепенное значение. Прежде всего, речь идет о мощном факторе социального развития. Культура проникает в каждый аспект человеческой жизнедеятельности. Это относится как к основам материального производства и потребностям, так и к величайшим проявлениям людского духа. Культура современной России оказывает все большее влияние на решение программных целей социальной сферы. В частности, это касается построения правового государства, раскрытия творческих способностей человека, укрепления и формирования гражданского общества. В период реформ сфера культуры из всех социальных сфер пострадала в наибольшей степени [4].
Долгое время финансирование осуществлялось по остаточному принципу, уровень оплаты труда был неконкурентоспособен, отрасль держалась на людях, преданных своему делу. Переломным моментом стало утверждение Концепции долгосрочного социальноэкономического развития Российской Федерации до 2020 года, в которой культуре отводится «ведущая роль в формировании человеческого капитала, создающего экономику знаний» [9].Однако, несмотря на то, что государственная политика в сфере культуры активизировалась еще в 2008 году, в этой сфере все еще остается множество проблем. Если рассматривать динамику обеспеченности учреждениями культуры (таблица 1), то можно отметить, что их число снижается.

Таблица 1 – Структура отрасли культуры Российской Федерации в 2019 г.

Типы учреждений культуры Количество учреждений, ед.
2015
год 2016
год 2017
год 2018 год 2019 год
Театры 618 618 618 618 618
Учреждения культурно-досугового типа 45218 45011 44 978 44971 44958
Парки 365 368 368 368 374
Концертные организации 138 140 143 148 150
Самостоятельные коллективы 175 176 176 177 177
Музеи 2 631 2631 2 631 2632 2632
в т.ч. музеи-заповедники 108 108 108 108 108
Библиотеки 43 174 43176 43 179 43179
Цирки 67 67 67