Понятие и виды подсудности в административном судопроизводстве

Введение

Административная реформа и совершенствование административного законодательства на современном этапе осуществляется в соответствии с конституционным принципом, утверждающим приоритет прав человека как высшую ценность. Закрепляя в основных законах права и свободы, государство законодательно устанавливает систему гарантий их соблюдения, а также регламентирует способы их защиты.
Актуальность выбранной темы исследования обусловлена принятием важнейшего, фундаментального и основополагающего правового акта, устанавливающего основы защиты прав, свобод и интересов граждан от незаконных действий (бездействия) и решений органов публичной власти – Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Значение принятого нормативного акта сложно переоценить, поскольку был сделан важный шаг на пути становления российского законодательства в области административного судопроизводства на уровень общепризнанного в мире понимания данного вида правосудия.
1. Понятие и сущность административного судопроизводства

1.1. Возникновение административного судопроизводства

Административное судопроизводство - это система процессуальных действий органов суда, субъектов, принимающих участие в деле и иных участников судебного процесса, которые регулируются нормами административного процессуального права при разрешении дел административного производства. Первые признаки административной юстиции стали появляться в 0-70 гг. 19 века одновременно с судебной реформой 1864 г.
Отдельные члены Государственного Совета указывали, что необходимы учреждения, которые могли бы решать все, возникающие споры по делам управления, пререкания, проблем судебно-административного свойства. Отделение административной власти от судебной, создание городских и земских органов самоуправления усилило необходимость судебного контроля деятельности городской и земской администрации.
В губерниях в 70-90-х годов начали создаваться судебно-административные присутствия, предназначенные для разбора жалоб и обращений частных лиц на городские, земские и другие местные власти. Сенат являлся высшим органом, осуществляющим надзор за органами управления. Сенат выполнял функции высшего органа административной власти. Большое значение в Сенате принадлежало Первому департаменту, ведающему административно-судебными делами, он был наделен полномочиями органа административной юстиции .
Первый департамент разбирал конфликты между властью и гражданами, рассматривал обоюдные жалобы и разрешал пререкания органов власти. Развитию института административной юстиции способствовали теоретические исследования. Административный суд рассматривали как «особое разбирательство», которое учреждалось по спорным вопросам, рассмотрение которых обыкновенным судам законодательством не предусмотрено. Элементы административного суда появились вследствие судебных уставов 1864 года, которые вверили разбирательство споров между органами государства и частными лицами общим судам, в отдельных случаях - мировым судьям.
В 1879 году в свет вышла монография «Административная юстиция в Западной Европе» Н.О. Куплевского. Этот труд усилил внимание российских юристов к вопросам административной производства. В кон. XIX - нач. XX вв. все учебники полицейского права содержали раздел об институте административного права. Вопросам административной юстиции были посвящены труды Н.М. Коркунов, И.Т. Тарасов, А.И. Елистратов, С.А. Корф. В конце XIX века подчеркивалось значение административного суда, как средства правового контроля за функционированием администрации, выявляя основные минусы (халатность в исполнении обязанностей, взяточничество, злоупотребление властью).
Однако администрация, в отличии от этих правонарушений, совершает правонарушения более сложного и тонкого характера, издавая указы, которые нарушают права и свободы человека. Такие правонарушения называли «административной неправдой», они выступают основанием для того, чтобы можно было подать жалобу в суд.
В 1910 году вышел труд С. А. Корфа «Административная юстиция в России». Административную юстицию автор определил, как способ судебного обжалования актов управления, в административном иске, как средство защиты публичных субъективных прав частного лица. А.И. Елистратов сутью административной юстиции считает судебный характер обжалования решения должностного лица гражданином. Институт административной юстиции выступает своеобразным способом защиты прав и свобод, «публично-правовой гарантией».
Одним из важных этапов совершенствования административной юстиции стал доклад Столыпина П.А. о проблеме преобразования учреждений губернского управления. В докладе было сформировано само понятие административной юстиции, предлагалась программа мероприятий, ориентированных на создание системы уездно-волостных органов административной юстиции, значительное улучшение деятельности губернских присутствий и Сената.

1.2. Понятие стадий административного судопроизводства

Выделение административного судопроизводства в качестве самостоятельного вида обусловлено Конституцией РФ: статья 118 закрепляет его наравне с конституционным, гражданским, арбитражным и уголовным судопроизводством. Именно это и стало причиной разработки и принятия Кодекса административного судопроизводства РФ (далее - КАС РФ ) в рамках соответствующей реформы в 2015 году. Однако исследование данного нормативного-правового акта в целях определения стадий административного судопроизводства должно предварять определение понятия и признаков стадии судопроизводства, которая, кстати, как структурная часть процесса характерна для всех видов производства в России. Традиционно в отечественной правовой доктрине стадия судопроизводства определяется как «совокупность процессуальных действий и решений, объединенных общей задачей и завершаемых выводами по делу, принимаемыми компетентными органами». Именно такой подход был предложен М.Я Масленниковым, с чем нельзя не согласиться.
Значение стадий заключается в том, что они способствуют своевременному и качественному продвижению дела для его рассмотрения и разрешения по существу, поэтому стадии судопроизводства характеризуют следующие признаки.
Во-первых, самостоятельный характер, который в первую очередь проявляется в решении специфических задач, свойственных и присущих только данному конкретному этапу судопроизводства.
Во-вторых, наличие определенных субъектов, которые наделены соответствующими правами и обязанностями в рамках данной стадии.
В-третьих, каждую стадию характеризует только присущий ей объем процессуальных действий, совершаемых на данном этапе и в четко определенной законом последовательности, а также в рамках установленных законодательством сроках, на что обращает внимание Ю.В Ким.
В-четвертых, оформление принятого в рамках данной стадии решения процессуальным документом, выступающего по мнению М. С. Павловой в качестве «подведения итога проведенной деятельности». Используя выделенные признаки стадии судопроизводства, на основе анализа норм КАС РФ необходимо констатировать, что в административном судопроизводстве должны быть выделены следующие стадии. Поскольку административное судопроизводство характеризует отсутствие досудебной деятельности, то первой стадией выступает производство в суде первой инстанции.
Особенность данной стадии заключается в том, что правовому регулированию ее общих правил посвящен раздел III КАС РФ, в то время как раздел IV, состоящий из пятнадцати глав, содержит особенности, характеризующие отдельные виды производств по административным делам. Анализ данных норм показывает, что указанной стадии свойственно наличие этапов, каждый из которых характеризуется своей конкретной задачей и выполняемыми действиями: во-первых, предъявление административного иска, в рамках которой заявитель обращается в суд и инициирует начало судопроизводства, во-вторых, подготовка дела к судебному разбирательству, которая позволяет суду исследовать имеющиеся материалы, в-третьих, судебное разбирательство, которое заключается в непосредственном исследовании доказательств, заслушивании свидетелей, проведение необходимых экспертиз и др., в-четвертых, вынесение на основе разбирательства решения. Как и в арбитражном, уголовном и гражданском процессе административное судопроизводство позволяет обжаловать не вступившие в законную силу решения в рамках апелляционного судопроизводства, выступающего в качестве второй стадии административного производства (глава 34 КАС РФ).
Сущность апелляционного обжалования заключается в предоставлении возможности проверить законность и обоснованность вынесенного решения до его вступления в силу посредством исследования материалов дела в полном объеме. Это выступает в качестве важной гарантии соблюдения права человека на справедливое судебное разбирательство, предоставленное Конституцией РФ. В доктрине права существуют дискуссии о признании исполнения решения в качестве самостоятельной стадии административного судопроизводства.


2. Подведомственность и подсудность по делам административного судопроизводства

2.1. Сущность подведомственности и подсудности по делам административного судопроизводства

Вопрос о подведомственности по административным делам является одним из дискуссионных вопросов в отечественном праве. Подготовка и принятие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далеее – КАС РФ) стимулировало развитие научной дискуссии по данной проблеме. Законодательное закрепление перечня административных дел, подведомственных Верховному суду, судам общей юрисдикции, способствовало исследовательской активности представителей административно-правовой науки, усматривающих необходимость уточнения позиции законодателя.
Предположим, что научные поиски и правоприменительная практика определили включение в состав КАС РФ ряда новелл. Таким образом, институт подведомственности и подсудности административных дел требует тщательного осмысления с учетом достижения современной административно-правовой науки. Подведомственность и подсудность в доктрине отечественного процессуального права обозначает предметную компетенцию юрисдикционных органов, раскрывающуюся «через обозначение круга материально-правовых вопросов, по отношению к которым тот или иной орган вправе осуществлять функцию применения права» .
В. Ярков обращает внимание, что подведомственность и подсудность – это относимость нуждающихся в государственно-властном разрешении споров о праве и других юридических дел к ведению того или иного государственного и иного органа. Подведомственность и подсудность обеспечивает четкое и целесообразное распределение юридических дел между различными юрисдикционными органами. Важным признаком подведомственности и подсудности является определение ее правил только в действующем законодательстве.
Подведомственность и подсудность может быть понята и как совокупность полномочий судебного органа в рамках определяемой законом предметной сферы их реализации. В этом случае подведомственность и подсудность предусматривает подвластность определенного круга дел решениям этого органа. В современном праве представлены несколько подходов к классификации подведомственности и подсудности. Так, Д.Н. Бахрах, исходя из отраслевого критерия, делает акцент на конституционной, административной, уголовно-процессуальной и иных видах ответственности.
При этом он выделяет семь уровней подведомственности и подсудности (международную, государственную, видовую, родовую, территориальную, иерархическую, должностную), имеющих практическое применение: правоприменитель должен последовательно определить подведомственность и подсудность дела, чтобы понять какой судебный орган в итоге вправе разрешить дело по существу. В литературе подведомственность и подсудность преимущественно делится на единичную и множественную.
При этом множественная подведомственность и подсудность включает в себя договорную, императивную, альтернативную и смешанную. Данные виды могут предусматривать подведомственность и подсудность, которая определяется взаимным соглашением сторон (договорная); устанавливающую порядок, при котором дело входит в предметную компетенцию нескольких юрисдикционных органов при установлении обязательного предварительного внесудебного порядка урегулирования спора (императивную); порядок, при котором дело может быть отнесено к компетенции различных юрисдикционных органов (как судебных, так и несудебных), а право выбора одного из них принадлежит лицу, обратившемуся с целью защиты своих прав; порядок, при котором сочетаются характеристики, относящиеся к разным видам подведомственности и подсудности (смешанная) .
По нашему мнению, на современном этапе развития процессуального права следует говорить о существовании судебной и несудебной подведомственности и подсудности. Выделение судебной подведомственности и подсудности актуализируется развитием административного судопроизводства, правовую основу которого составляют нормы КАС РФ. Значение судебной подведомственности и подсудности состоит в удовлетворении потребностей индивида в судебной защите посредством определения судебного органа, в компетенцию которого входит разрешение его дела. Отметим, что административные и иные публично-правовые споры обладают универсальной подведомственность и подсудностью по отношению к существующим судебным органам.
Так, в соответствии с ч. 1 ст. 1 КАС РФ подведомственность и подсудность Верховного Суда Российской Федерации, судов общей юрисдикции и мировых судей составляют два вида дел: во-первых, административные дела о за щите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц; во-вторых, административные дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий.

2.2. Судебная практика

В качестве примера приведем апелляционное определение Московского городского суда от 20.11.2019 по вопросу об обязании взыскать компенсации морального вреда, ссылаясь на нарушение права на получение услуги по обязательному медицинскому страхованию. В этом случае суд пришел к выводу, что этот спор не вытекает из административных и иных публичных правоотношений, по сути, касается защиты социальных прав, в связи с чем подлежит рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства. Суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемое истцом определение суда было вынесено с неправильным применением норм процессуального права.
Подобная ситуация встречается достаточно часто в судебной практике. Судебная коллегия Верховного Суда РФ по административным делам неоднократно обращала внимание на право и возможность суда первой инстанции самостоятельно определить в каком порядке следует рассматривать требования физического лица (в соответствии с КАС РФ или ГПК РФ), принять соответствующее определение и рассмотреть требования по существу. Таким образом, административная подведомственность и подсудность – это совокупность определенных дел, отнесенных КАС РФ к компетенции Верховного суда, судов общей юрисдикции и мировых судей, рассматриваемых ими в порядке административного судопроизводства .
На наш взгляд, в последние изменения ст. 2 КАС свидетельствуют о сближении норм административного процесса и уголовного процесса: стремление законодателя декриминализировать некоторые «политические» составы преступлений привело к включение этих норм как в КоАП, так и КАС. Подобный дуализм вряд ли можно оправдать формулировкой «обеспечение обязательного судебного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прав организаций при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям». По существу, эти нормы представляют составы административных правонарушений. Полагаем, что законодатель должен решить однозначно вопрос о подведомственности и подсудности таких дел, убрав их из КоАП или из КАС.
Заключение

Административное судопроизводство - это система процессуальных действий органов суда, субъектов, принимающих участие в деле и иных участников судебного процесса, которые регулируются нормами административного процессуального права при разрешении дел административного производства.
Выделение административного судопроизводства в качестве самостоятельного вида обусловлено Конституцией РФ: статья 118 закрепляет его наравне с конституционным, гражданским, арбитражным и уголовным судопроизводством. Именно это и стало причиной разработки и принятия Кодекса административного судопроизводства РФ (далее - КАС РФ) в рамках соответствующей реформы в 2015 году. Однако исследование данного нормативного-правового акта в целях определения стадий административного судопроизводства должно предварять определение понятия и признаков стадии судопроизводства, которая, кстати, как структурная часть процесса характерна для всех видов производства в России.