Генезис и развитие государственной и муниципальной службы в Российской Федерации

Специфика государственных и муниципальных служащих, службы относительно остальных видов деятельности определяется тем, что служащий в ходе своей работы не создает ценностей и не осуществляет хозяйственных услуг.
Объект влияния служащего это сознание и деятельность людей. Врач осуществляет лечение, преподаватель обучение, чиновник управляет он считается служащим.
Влияние служащего на остальных людей не всегда реализуется напрямую.
Допустим, служащий имеет возможность заниматься исследованием обращений в государственный орган, но непосредственно с гражданами не общаться. Таким образом, можно сказать, что признаком служащего считается то, что в большом количестве случаев он действует с информацией, последняя одновременно выступает приемом воздействия на граждан.
Ю.Н. Старилов определяет виды служащих в отношении к тому, где они осуществляют обязанности (а это значит, и виды организаций):
- в государственных органах;
- в государственных учреждениях, организациях и объединениях;
- в негосударственных организациях;
- в общественных объединениях;
- в органах управления международных и иностранных организациях.
Государственная служба как специальный юридический статус служащего, с точки зрения И.Е. Андреевского, предполагает установленные законом его юридический статус как относительно правительства, так и его отношение к народу.
Юридический статус обязан определять:
 пределы власти лица,
 рамки усмотрения в управлении,
 перечень дел, прав и непосредственных обязанностей.
В структуре базовых начал государственной службы от правительства исследователь особое внимание направляет на конкретные составляющие кадрового обеспечения:
 приход на службу,
 статус служащих,
 прекращение службы.
И.Е. Андреевский определил систему условий, последние обязаны быть определены государством для субъектов, поступающих на службу, и разделил условия на три составляющие (физические, моральные, политические).
Поступление на службу как кадровая деятельность заключается, в ряде обязательных значимых действий правительства и физического лица:
 в осуществлении проверки соблюдения условий, важных для поступления на службу, и в соблюдении таких условий лицом;
 при поступлении на службу;
 в отношении к должности и в ее принятии.
Определение на службу должно происходить по набору правительства, государственной власти; по определению подчиненных властей, но с утверждения последних; по распоряжению конкретных начальственных мест и властей на вакантные должности, не имеющие черты государственного характера, без определения правительством.
По мнению В.Д. Граждана, эффективность и надежность функционирования каждой системы в большой степени зависят от стабильности последней. Высокая квалификация и компетентность работы государственных служащих должна быть гарантирована только при устойчивом, обладающем закрепленными в праве экономическими преимуществами команды чиновников.
Принимать ответственные решения в управлении государством, способствовать процветанию экономики и людей могут только работники с большим чувством ответственности и обладающие конкретными знаниями и навыками.
Таким образом, в основе кадровой политики должны лежать не основания личной преданности, а принципы профессионализма, законопослушания, независимости политической конъюнктуры.
Возникновение кадрового состава в государственном органе гарантируется на основе увеличения профессионального мастерства служащих.
Современная государственная служба представляет собой профессиональную деятельность, становление которой было вызвано к жизни чисто техническими, неизбежными потребностями управления.
Большая советская энциклопедия определяет государственную службу как «вид трудовой деятельности, заключающейся в практическом осуществлении государственных функций работниками государственного аппарата, занимающих по выборам, по назначению или по конкурсу должности в государственных учреждениях и получающих от государства вознаграждение за свой труд».
Г.В. Атаманчук, считая государственную службу одной из важнейших сфер государственного управления, определяет ее при этом и как сложный социальный феномен.
В структуре функций государственной службы и ее аппарата важным представляется то, что Г.В. Атаманчук относит ее и к сфере управления, и к сфере, реализующей обслуживающие функции, вскрывая, тем самым, сложность и комплексность предметной области данного рода профессиональной деятельности.
И управление, и обслуживание входят в профессиональную сферу деятельности государственной службы, ибо она есть «практическое осуществление государством установленных функций и полномочий, обязанностей и прав по должности».
Г.В. Мальцев определяет государственную службу как систему отношений, связанных с организацией деятельности и с устройством государственного аппарата, осуществлением полномочий государственных органов и служащих.
При этом социальная роль государственной службы раскрывается через ее государственно-правовую природу.
Поступление на государственную гражданскую службу на основе конкурсного отбора повышает профессиональный потенциал государственных гражданских служащих, так как приводит к поступлению на службу образованных, профессиональных и подготовленных людей.
Именно поэтому для повышения объективности в принятии конкурсной комиссией, по результатам проведения конкурса, решения, целесообразно ввести более детальную систему оценки кандидатов на замещение вакантной должности.
На современном этапе государственно гостроительства все чаще на суд общественности выводятся процессы, протекающие в сфере кадровой политики Российской Федерации. Резерв управленческих кадров это институт воспроизводства потенциала государственной службы, способного реализовать на практике основные демократические принципы гражданского участия в процессах управления.

1.2 Развитие муниципальной службы

Термин «муниципальная служба» появился в Российском праве относительно недавно. Становление и развитие муниципальной службы связывается с развитием института местного самоуправления, который в советский период был подчинен государственной власти и относился к ней.
В период СССР на муниципальном уровне работали государственные служащие. В 90-е гг. ХХ в. институт местного самоуправления начал активно развиваться, что отразилось в законодательстве, в котором была установлена система органов местного самоуправления. Возник вопрос определения правового статуса муниципальных служащих, их правах, обязанностях и ответственности. Также необходимо было регламентировать особенности прохождения и функционирования муниципальной службы.
До того, как местная власть стала основываться на принципе самоуправления, термин «муниципальная служба» не использовался – в нем не было необходимости. В качестве служащих местных органов власти выступали государственные служащие. Данный термин не использовался даже в закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 6.06.1998 г.
Служба в системе органов местного самоуправления понималась как нижний уровень государственной службы. Понятия «муниципальный служащий» и «государственный служащий» являлись синонимами. Поэтому считалось, что муниципальный служащий является государственным служащим, проходящим свою службу в муниципалитете [10]
Конституцией 1993 г. было установлено, что местные органы власти в систему государственных органов управления не входят. В законе «Об основах государственной службы в РФ» от 13.06.1995г. были разграничены «государственная служба», под которой понималась профессиональная деятельность в сфере реализации полномочий государственных органов.
Можно сказать, что муниципальная служба не являются частью системы государственной службы и регулируется нормами другого закона.
Государственным служащим является гражданин РФ, исполняющий обязанности согласно занимаемой им должности на государственной службе, и получает денежное вознаграждение, выплачиваемое из средств государственного бюджета.
Провозглашение и закрепление местного самоуправления в Конституции Российской Федерации ставит в повестку дня проблему комплектования органов института местного самоуправления квалифицированным составом. Как новая система в социальной структуре общества и государства, местное самоуправление породило и соответствующий ей новый вид службы. За основу наименования различных структур и элементов в системе местного самоуправления был воспринят из практики других государств (Франция, Бельгия) термин «муниципальный». В настоящее время он широко применяется в законодательстве Российской Федерации о местном самоуправлении, административном, гражданском и других отраслях права. Таким образом, новый вид службы приобрел свой определяющий термин - «муниципальный».
Москалев А.В. считает, что муниципальная служба является сложным социально-правовым институтом и несет на себе все те признаки, свойства, которые присущи службе вообще и каждому его виду в отдельности [3]. В. И. Фадеев в своей работе отмечал ряд специфических признаков муниципальной службы: 1) она учреждается и функционирует в сфере публичной власти, носит публично-правовой характер; 2) имеет специфические задачи, связанные с обеспечением полномочий местного самоуправления; 3) имеет определенную преемственность с государственной службой [11].
По мнению Леванович З.Ю. муниципальная служба – это работа по обеспечению реализации полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления, осуществляемая на постоянной основе на муниципальных должностях, не являющихся выборными, в органах местного самоуправления, которые образуются в соответствии с уставами муниципальных образований, которые фиксируются из средств местного бюджета и наделенных полномочиями по решению вопросов местного значения [18].
Муниципальная служба представляет собой систему правовых норм, регламентирующих права и обязанности, ограничения, запреты, стимулирование, ответственность служащих, порядок возникновения и прекращения служебных отношений. Если говорить об отличии задач муниципальных служащих от задач государственных служащих, то оно заключается лишь в уровне (федеральный, региональный, местное самоуправление), т.е. качественного отличия не существует, общей для них будет цель -улучшение благосостояния общества, удовлетворение общественных интересов.
Таким образом, резюмируя вышесказанное, можно предложить следующие выводы.
Муниципальная служба не является разновидностью государственной. Муниципальная служба свойственна публично-правовым образованиям, следовательно, ее представители - муниципальные служащие - являются работниками органов местного самоуправления. Определяющей классификацией муниципальной службы должна быть общепринятая в науке и практике классификация всех работников органов
местного самоуправления на руководителей, специалистов и технических исполнителей. Федеральный закон и большинство исследователей придерживаются того мнения, что из состава муниципальных служащих исключаются лица, замещающие выборные должности местного самоуправления (главы муниципальных образований, депутаты представительных органов местного самоуправления, иные выборные должностные лица) и технические исполнители, а также должностные лица муниципальных учреждений и организаций.
Рассмотрим задачи муниципальной службы, среди которых выделяют (приложение 1):
Исходя из данных задач можно определить представление муниципальной службы (приложение 2):
Муниципальная служба – это сложный социально-правовой институт, система правовых норм, регламентирующая различные аспекты деятельности муниципальных служащих. От государственной службы муниципальная служба отличается только уровнем. Качественных различий нет - и муниципальная и гражданская службы направлены на обеспечение условий и качества жизни населения [12].
Сущность муниципальной службы социально обусловлена, так как преследует общественно-полезные цели и задачи, состоящие в служении общенародным интересам. Задачи муниципальной службы: - обеспечить свободу и права гражданина и человека на территории муниципального образования; - обеспечить исполнение положений Конституции Российской Федерации, федерального законодательства, законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования, правовых органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления на территории муниципального образования; - оптимально организовать, максимально эффективного обеспечить социально- экономические и другие условия жизни населения муниципального образования исходя из интересов населения, исторических и иных местных традиций; - создать условия для практического осуществления задач органов местного самоуправления и профессионально обеспечить реализацию функций, компетенции и полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления; - защитить интересы и права населения органов местного самоуправления муниципального образования; - подготовить, принять, организовать исполнения и исполнение решений в пределах полномочий органов местного самоуправления; - всячески содействовать федеральным органам государственной власти, расположенным на территории муниципального образования, органам государственной власти субъекта Российской Федерации [2].