Формирование и полномочия Совета Федерации

РФ партийные фракции. Соответственно, уже очевидна проблема зависимости членов Совета Федерации от их партийной дисциплины. И вышеприведенные положения Регламента Совета Федерации не являются в подобной ситуации сдерживающим фактором. Достаточно нагляден такой факт: по проекту нового Федерального закона о порядке формирования Совета Федерации кандидат на пост главы субъекта, идущий на выборы, называл трех своих соратников - потенциальных претендентов на назначение в Совет Федерации, по этим персонам предполагалось своеобразное если не рейтинговое голосование избирателей, то все-таки выявление их мнения о кандидатах, и первым претендентом становился тот, кому избиратели отдали больше предпочтений. Однако в окончательной редакции Закона слов о рейтингах нет.
Необходимо говорить и о том, что все члены Совета Федерации являются гражданами Российской Федерации, которые в специальном порядке наделяются особыми полномочиями по управлению государством и реализации его отдельных функций, что, однако, не лишает их собственного мировоззрения и не лишает их права иметь собственное мнение по тому или иному вопросу именно как граждан РФ.
Вышеизложенное позволяет говорить как минимум о следующих «ролях», которые потенциально могут выполняться членом Совета Федерации, а именно:
- член Совета Федерации как представитель субъекта РФ;
- член Совета Федерации как представитель органа власти, его назначившего (выбравшего);
- член Совета Федерации как гражданин Российской Федерации;
- член Совета Федерации как представитель той или иной политической партии;
- член Совета Федерации как общегосударственный (федеральный) деятель.
Неизбежно такое количество «ролей» приводит к возникновению конфликта интересов, что негативным образом сказывается на объективности члена Совета Федерации при принятии тех или иных решений. Если, например, парламентарий руководствуется партийными интересами, его решения потенциально могут идти вразрез с интересами региона и/или органа власти, его назначившего (выбравшего). Зачастую интересы и позиция органа власти, назначившего члена Совета Федерации, могут потенциально противоречить интересам региона в целом и парламентарий неизбежно встает перед проблемой выбора.
Проблему с указанной множественностью отчасти попытались решить в рамках первого варианта проекта Федерального закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», где в ч. 2 ст. 5 закрепили норму о необходимости кандидата в члены Совета Федерации приостановить членство в политической партии в случае наделения его полномочиями члена Совета Федерации.
При этом отсутствовали какие-либо указания на то, в какой именно период (на какой именно стадии) процесса своего избрания (назначения) кандидат должен приостановить членство в партии и представить соответствующие подтверждающие документы.
Позднее, при внесении указанного законопроекта в Государственную Думу Федерального Собрания РФ, вышеописанная норма была исключена из текста законопроекта, а вместо нее в ч. 4 ст. 1 появилось приведенное выше положение о том, что Совет Федерации формируется и структурируется по непартийному принципу и что члены Совета Федерации не создают фракции и партийные объединения. При этом без четкого правового установления о необходимости приостановки членства в партии данная норма превращается в абсолютно декларативную.
Нельзя не отметить, что в ситуации отсутствия порога явки на выборы кандидат на пост главы субъекта может победить весьма скромным числом голосов. И его кандидат в состав Совета Федерации также будет не самой сильной фигурой. При этом легитимность выбора вызывает большие сомнения.
К сожалению, действующий Закон по-прежнему не решает проблемы «конфликта интересов» и не определяет пределы самостоятельности члена Совета Федерации при осуществлении своих полномочий.
Представляется, что выбор модели поведения, определения приоритетов членом Совета Федерации не всегда возможно урегулировать в рамках правового поля. Зачастую подобные вопросы находятся, скорее, в плоскости этических и моральных норм и правил.
Поиск баланса природы как Совета Федерации в целом, так и его членов в частности, по-видимому, останется в ближайшее время открытым вопросом, все еще ожидающим своего оптимального решения.
Статус Совета Федерации как «палаты регионов» определяется представительской природой этого органа. Поэтому, получив свои полномочия, член Совета Федерации в этот момент становится конституционно ответственным за сохранение и развитие федеральной природы Российского государства. На практике это означает, что каждый член Совета Федерации и палата в целом должны представлять, отстаивать и защищать интересы каждого субъекта Российской Федерации в осуществлении законодательной деятельности, в решении базовых проблем экономического, финансового, бюджетного развития и многих других жизненно важных проблем.
При этом не стоит забывать, что одним из важнейших критериев эффективности деятельности члена Совета Федерации является его самостоятельность и независимость от законодательной и исполнительной власти субъекта РФ, а также от политических партий, которые тем или иным образом могут влиять на члена Совета Федерации.


2.2. Полномочия Совета Федерации
Конституционные основы статуса Совета Федерации установлены ст. 11, 94 - 98, 100 - 102, 104 - 108 Конституции Российской Федерации. Из указанных статей вытекает, что Совет Федерации не обладает полномочиями по выработке текстов нормативных правовых актов, которые в результате их голосования палатой могли бы стать законами, а вправе лишь одобрять либо отклонять законы, тексты которых выработаны и приняты Государственной Думой. Так же как и у большинства других палат в парламентах мира, возможность участия Совета Федерации в процессе законотворчества закрепляется его правом на законодательную инициативу.
Состав палаты на протяжении ее истории формировался тремя принципиально различными способами. Совет Федерации первого созыва был избран в декабре 1993 г. сроком на два года по двухмандатным избирательным округам - по два депутата Совета Федерации от каждого субъекта Российской Федерации. С 1995 г. в Совет Федерации по должности входили главы законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Свои полномочия в Совете Федерации они исполняли на не освобожденной основе. Разным периодам и способам формирования палаты соответствуют не только различные принципы работы депутатов и членов Совета Федерации, но и различные роли, которые играл различным образом формируемый Совет Федерации в федеральном законодательном процессе. Поэтому вполне логичным и естественным является тот факт, что каждому из трех периодов соответствует своя редакция регламента Совета Федерации - документа, в соответствии с которым организована работа палаты, и в частности порядок ее участия в законодательном процессе.
Регламент Совета Федерации первого созыва был принят 2 февраля 1994 г. В части первой документа были закреплены структура палаты, порядок избрания руководства палаты и порядок формирования ее органов, в части второй определен порядок рассмотрения принятых Государственной Думой федеральных законов. Постановлением Совета Федерации от 6 апреля 1994 г. N 92-1 СФ Регламент был дополнен частью третьей, устанавливавшей порядок рассмотрения вопросов, отнесенных Конституцией Российской Федерации к ведению Совета Федерации.
Уже с первого созыва одним из принципов структурирования палаты стала ее нефракционность - принцип, который устойчиво подтверждался после каждого изменения порядка формирования Совета Федерации и, таким образом, стал одной из фундаментальных основ внутренней организации его деятельности. Как и в Государственной Думе, основными органами Совета Федерации, осуществлявшими предварительное рассмотрение вопросов, относящихся к ведению палаты, стали комитеты. Однако в отличие от Государственной Думы, помимо комитетов и Мандатной комиссии (рассматривавшей вопросы, связанные с полномочиями депутатов палаты), в Совете Федерации была образована еще одна постоянная комиссия - по Регламенту и парламентским процедурам. Единственное отличие ее статуса от статуса комитета заключалось в том, что каждый депутат (как Государственной Думы, так и Совета Федерации первого созыва) был вправе состоять только в одном комитете, в то время как членство в Комиссии по Регламенту и парламентским процедурам было свободным: в нее входили депутаты Совета Федерации, состоявшие также и в каком-либо комитете палаты.
В соответствии с закрепленной в части второй Регламента Совета Федерации первого созыва процедурой именно на комитеты палаты