Особенности избирательной системы царской России

ГЛАВА I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ

1.1 Предпосылки создания Государственной Думы. «Булыгинская дума»

Избирательная система Российской империи прошла к началу ХХ в. достаточно длительный путь развития. Она закладывается еще во второй половине XVIII в. будучи связанной Уложенной Комиссии 1767 г. Именно тогда были заложены основы всесословных выборов на основе имущественного ценза . Свое дальнейшее развитие она получила эта система получила в конце XVIII - первой половине XIX вв., когда в России вводилось много выборных должностей. Однако какой-то единой системы в организации и проведении выборов в этот период времени не существовало, тем более что она была связана главным образом не с государственными, а с местными органами власти .
Вторая половина XIX в. ознаменовавшись значительной перестройкой государственного управления и проведением крупномасштабных реформ в стране увеличила количество выборных органов власти, опять же связанных с деятельностью городских и земских органов местного самоуправления . Все это создало юридическую основу для формирования новых органов государственной власти и разработки избирательных законов в начале ХХ в.
К началу ХХ в. идея народного представительства приобретала все большее число сторонников, причем не только в либеральной среде. О необходимости введения институтов представительной власти все яснее осознавалась и в бюрократических кругах . Такие идеи высказывались еще в ходе проведения Александровских реформ 1860-1870-х гг., например, идея М.Т. Лорис-Меликова о реформировании Государственного Совета , однако своего дальнейшего развития в тот период они не получили.
В 1904 г. о необходимости введения в стране народного представительства или учреждения Государственной Думы высказывался министр внутренних дел В.К. Плеве, однако смерть министра не позволила ему окончено сформулировать свой проект. Но сама идея была подхвачена его преемником на посту министра П.Д. Святополк-Мирским, который в том же 1904 г. представил Николаю II проект закона «О различных вольностях». В нем речь шла о необходимости привлечения в состав Государственного Совета выборных представителей с мест. Министр осознавал, что «если не сделать либеральные реформы и не удовлетворить вполне естественных желаний всех, то перемены будут уже в виде революции» . Однако правительство еще было не готово на ограничение самодержавия в стране. В результате 12 декабря 1904 г. Николай II подписал указ «О предначертаниях к усовершенствованию государственного порядка», в котором не было ни слова о народном представительстве .
Однако дальнейшие события, связанные с началом Первой русской революции, вынудили правительство действовать более решительно, в 1905 г. речь уже не шла о реформировании старых органов государственной власти и привлечения в их состав более широких слоев населения. В правительственных кругах говорили о необходимости создания нового структурного элемента политической системы империи – Государственной Думы .
В феврале 1905 г. Николай II вынужден был согласиться на создание Государственной Думы, носившей законосовещательный характер . При этом император полагал, что она должна носить сословный характер, а выборы проводиться в тех местностях, где имелись дворянские или земские учреждения . Следует также отметить, что правительство не имело в это время четкого представления о новом органе государственной власти и системе проведения выборов в него. Так, многие сановники, в том числе А.Н. Куломзин и С.Е. Крыжановскмий, считали необходимым сознание Государственной Думы на основе земств .
В конечном итоге победу в этих спорах одержал проект, предложенный А.Г. Булыгиным, считавшим, что для радикальных реформ время еще не пришло, поэтому организация выборов в Думу на основе земств должна быть «делом будущих поколений» . Широкая дискуссия в правительственных кругах развернулась и по вопросу о том, насколько народным должно было стать это представительство. Высказывались различные точки зрения, например, А.Г. Щербатов считал необходимым проводить выборы только в районах с преимущественно русским населением, П.Б. Мансуров выступал за широкое привлечение в Думу крестьянства, Д.Ф. Трепов настаивал на участии в выборах евреев и т.п. Анализируя деятельность Петергофских совещаний о проекте Государственной Думы, С.С. Новосельский пришел к выводу о том, что авторы проектов выступали против проведения строго сословных выборов, настаивая на определенной сословной дифференциации, мотивируя это тем, что в противном случае на одного депутата-дворянина приходилось 80 депутатов от крестьян .
6 августа 1905 г. было подписано высочайше утвержденное «Учреждение Государственной Думы» и «Положение о выборах в Государственную Думу» . Важным моментом учреждения этой Думы было то, что она представляла собой законосовещательный орган власти, который наделялся правом только обсуждения, а не принятия законов. Эта привилегия полностью сохранялась за императором. Что касается представительства сословий в Государственной Думе, то рабочие и военные были лишены избирательного права в Думу. Для остальных слоев населения вводились многоступенчатые выборы. Только крупные землевладельцы могли участвовать в выборах напрямую. Для землевладельцев и мещан создавалась двухступенчатая система, для крестьян – трехступенчатая. То есть изначально выбирались «выборщики», которые затем из своего числа выбирали представителей в Государственную Думу .
Еще одной ограничительной чертой этой Думы стала многоступенчатость представления законопроектов на рассмотрение императора. Речь идет о том, что законопроект, предлагаемый Думой, должны поддержать 2/3 ее депутатов, после этого он шел на рассмотрение соответствующего министра, и только при поддержке последнего закон попадал к императору. Если министр закон не поддерживал, то его направляли на рассмотрение в Государственный Совет, а уже оттуда либо к императору, либо обратно в Думу .
Созыв Думы должен был состояться не позднее января 1906 г. Однако этого не произошло. Многие либеральные партии, в том числе большевики (РСДРП(б)) призывали бойкотировать выборы. В целом по стране учреждение Государственной Думы, созданной на основании проекта А.Г. Булыгина было встречено негативно. Великий князь Александр Михайлович так записал в своих воспоминаниях: «6 августа 1905 года е.и.в. Николай II подписал Манифест о созыве Государственной Думы. Это была полумера, которая вместо того, чтобы успокоить народные массы, привела к утроенной энергии и агрессивности революционеров» .
«Булыгинская Дума» так и осталась бумажным проектом, дальнейшее развитие революции осенью 1905 г. вынудило правительство пойти на более решительные меры. Тем не менее, свою роль в развитии российского парламентаризма она сыграла. В момент подготовки законопроекта многие правительственные чиновники рассматривали его как новаторский, как один из элементов общественного ограничения верховной власти. Чтобы убедить Николая II в необходимости этого шага была предпринята масса усилий. Журналы Петергофских совещаний о проекте Государственной Думы яркое тому подтверждение. Отказ от созыва этой думы был обусловлен политической целесообразностью и напрямую связан с дальнейшим развитием Первой русской революции, когда подобные полумеры были уже не действенны.

1.2 Особенности формирования избирательной системы в период царской России

Современные демократические государства в основе своей имеют выборную систему органов государственной власти. Этот политический институт позволяет обществу контролировать власть и влиять на принятие ее решений. Институт выборов в России в целом, и в Российской империи в частности, прошел длительный этап становления. О первых выборах нам сообщают уже русские летописи, в дальнейшем эта система развивалась и совершенствовалась, обретя свои основные черты в эпоху реформ Александра II в рамках проведения всесословных выборов в городские и земские органы самоуправления .
Обострение политической ситуации в годы Первой русской революции и создание представительного органа власти – Государственной Думы привело к необходимости совершенствования и изменения и самого избирательного закона. Особенностью избирательной системы Российской империи стало непостоянство избирательного закона . В частности, речь идет о том, что каждый Манифест или указ о создании очередной Государственной Думы сопровождался новым «Положением о проведении выборов в Государственную Думу». Об особенностях организации несостоявшихся выборов в «Булыгинскую думу» было сказано выше. Здесь мы остановимся на особенностях проведения выборов в I, II, III и IV Государственные Думы, деятельность которых определялась Манифестом «Об усовершенствовании государственного порядка» от 17 октября 1905 г.
Манифест 17 октября повелевал «подлежащим властям принять меры к устранению прямых проявлений беспорядка, бесчинств и насилия, и охрану людей мирных, стремящихся к спокойному выполнению лежащего на каждом долга <…> привлечь к участию в Государственной Думе те классы населения, которые ныне совсем лишены избирательных прав» . При этом, в октябре 1917 г. речь еще шла о проведении в Государственную Думу выборов на основании закона, разработанного А.Г. Булыгиным.
Новый закон для проведения выборов в Государственную Думу был подписан 11 декабря 1905 г. Новая избирательная система, хотя и существенно расширяла круг избирателей, тем не менее, сохраняла ряд ограничений, так оставалась цензовой. Кроме того, проведение самих выборов находилось под полным контролем Министерства внутренних дел. Дело в том, что согласно п. 11 «Положения о выборах в Государственную Думу» все списки избирателей составлялись на основе данных, предоставленных полицейскими участками, полицейские чины контролировали проведение выборов, но не имели права принимать в них участие .
Как уже упоминалось, основной особенностью избирательной системы Российской империи была ее сословность. Отдельные механизмы организации выборов разрабатывались для каждого сословия – крестьян, рабочих, дворянства. Это было связано с традиционной культурой и общественными отношениями того времени. Например, сословный принцип был обусловлен историческими условиями развития России, где различные сословия играли важную роль в управлении государством.
Выборы проводились на основе имущественного ценза и для большинства населения были многоступенчатыми, т.е. осуществлялись через выборщиков. Это означало, что избиратели, имевшие низкий избирательный ценз не могли прямо выбирать своих представителей в парламент. Вместо этого, они выбирали выборщиков, которые затем выбирали депутатов. Однако следует заметить, что такая избирательная система была продуктом политических условий того времени. В то время во многих странах Европы и Америки выборы через выборщиков были распространены. Эта система считалась более демократичной, чем абсолютная монархия, но менее демократичной, чем парламентская монархия или республика .
Кроме того, избирательная система царской России не учитывала интересы меньшинств и национальных меньшинств, что приводило к их маргинализации и дискриминации. Например, жители Польши, Финляндии и других регионов имели ограниченные права граждан и не имели возможности влиять на политические процессы в стране.
Также стоит отметить, что избирательная система царской России была подвержена коррупции и манипуляциям. Избирательные кампании часто сопровождались взятками и подкупом выборщиков, что делало результаты выборов нечестными и недостоверными.
Одной из особенностей функционирования избирательной системы царской России было то, что выборы проводились не в один день, а в течение нескольких месяцев. Это означало, что разные регионы страны могли проголосовать в разное время, что затрудняло контроль за процессом выборов и увеличивало вероятность манипуляций.
Кроме того, выборы проводились не по партийным спискам, а по одномандатным округам. Это означало, что каждый кандидат должен был выиграть выборы в своем округе отдельно от других кандидатов. Таким образом, партии не могли претендовать на места в парламенте, и политическая борьба велась на уровне индивидуальных кандидатов.
Анализируя «Положение о выборах в Государственную Думу», А.Х. Денильханов приходит к выводу о том, что «… первые в стране свободные и демократические выборы без использования избирательных технологий и административного давления привели к созданию представительного и адекватного по интеллектуальному уровню, работоспособного парламента» . Однако с этим утверждением сложно согласиться. Противоречат ему, в первую очередь, последующие события, в том числе роспуск Первой и Второй Государственных Дум и изменение избирательного закона в 1907 г.
Новое «Положение о выборах в Государственную Думу», подписанное императором 3 июня 1907 г. еще раз подчеркнуло подконтрольность выборов отделу Особого делопроизводства департамента полиции. Именно Министерство внутренних дел, а конкретно упомянутый его департамент, готовило инструкции о проведении выборов, возлагая общий надзор за ними на губернаторов и градоначальников. В сферу ответственности последних также входило право регулировать избирательные процедуры и создавать специальные комиссии по рассмотрению вопроса о правильности выборов. В состав таких комиссий включались два судьи и порядка пяти представителей администрации, в том числе и сотрудников полиции. По мнению И.В. Минникеса, даже в случае поступления жалоб, разбирательство велось негласно, и апелляционная проверка носила поверхностный характер, поскольку избирательно право существовало на основании отдельных нормативно-правовых актов, а не было закреплено конституционно .